Verwaltungsgerichtshof (VwGH)

Wie bereits der VfGH im E vom 29. September 2012, B 54/12 u.a. (u.a.) unter Hinweis auf § 24 Abs. 2 E-ControlG 2010 näher ausgeführt hat, ist der Vorstand der Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (E-Control) zur bescheidförmigen Anordnung der Übermittlung von Daten (über die Erlös- und Kostenstruktur im Stromvertrieb) ermächtigt.Wie bereits der VfGH im E vom 29. September 2012, B 54/12 u.a. (u.a.) unter Hinweis auf Paragraph 24, Absatz 2, E-ControlG 2010 näher ausgeführt hat, ist der Vorstand der Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (E-Control) zur bescheidförmigen Anordnung der Übermittlung von Daten (über die Erlös- und Kostenstruktur im Stromvertrieb) ermächtigt.

Es bedarf nur dann keines Ermittlungsverfahrens und keiner weiteren Feststellungen durch ein Beweisverfahren, wenn die Entscheidungsgrundlagen außer Streit stehen oder die den Sachverhalt bildenden Tatsachen sichtbar zutage liegen und offenkundig sind.

Verfahren, in denen die entscheidende Behörde zugleich erste und letzte Instanz ist, sind mit ganz besonderer Sorgfalt zu führen, da unterlaufene Verfahrensfehler in einem Berufungsverfahren nach dem AVG 1950 wegen des Fehlens eines Instanzenzuges ja nicht aufgezeigt und behoben werden können.

Wie der VfGH im E vom 29. September 2012, B 54/12 u.a. ausgeführt hat, zählen zu den der E-Control als Regulierungsbehörde übertragenen Befugnissen u.a. die Durchführung von Untersuchungen über die Markt- bzw. Wettbewerbsverhältnisse im Elektrizitätsbereich, die Erstattung von Gutachten und Stellungnahmen über diese Verhältnisse und die Wahrnehmung der den "Regulatoren" eingeräumten Antrags- und Stellungnahmerechte nach § 36 Abs. 4 Z. 2 KartG 2005 (§ 21 E-ControlG 2010). Ferner ergibt sich aus dem Zusammenhang mit § 24 Abs. 1 Z. 2 E-ControlG 2010, dass die Überwachungs- und Aufsichtsfunktion der E-Control über den im engeren Sinn "regulierten Bereich" hinaus auch den Elektrizitätsmarkt als solchen umfasst.Wie der VfGH im E vom 29. September 2012, B 54/12 u.a. ausgeführt hat, zählen zu den der E-Control als Regulierungsbehörde übertragenen Befugnissen u.a. die Durchführung von Untersuchungen über die Markt- bzw. Wettbewerbsverhältnisse im Elektrizitätsbereich, die Erstattung von Gutachten und Stellungnahmen über diese Verhältnisse und die Wahrnehmung der den "Regulatoren" eingeräumten Antrags- und Stellungnahmerechte nach Paragraph 36, Absatz 4, Ziffer 2, KartG 2005 (Paragraph 21, E-ControlG 2010). Ferner ergibt sich aus dem Zusammenhang mit Paragraph 24, Absatz eins, Ziffer 2, E-ControlG 2010, dass die Überwachungs- und Aufsichtsfunktion der E-Control über den im engeren Sinn "regulierten Bereich" hinaus auch den Elektrizitätsmarkt als solchen umfasst.

Aus § 10 ElWOG 2010 geht hervor, dass die Elektrizitätsunternehmen ohne konkreten Anlassfall auch dann alle Informationen zur Verfügung zu stellen haben, wenn die diesbezüglichen Unterlagen oder Auskünfte zur Klärung oder Vorbereitung der Klärung entscheidungsrelevanter Sachverhalte in künftig durchzuführenden Verfahren erforderlich sind. Diese Auskunfts- und Einsichtsrechte beziehen sich auf den Elektrizitätsmarkt und die Elektrizitätsunternehmen insgesamt (und nicht nur auf im engeren Sinn regulierte Märkte und Unternehmen).Aus Paragraph 10, ElWOG 2010 geht hervor, dass die Elektrizitätsunternehmen ohne konkreten Anlassfall auch dann alle Informationen zur Verfügung zu stellen haben, wenn die diesbezüglichen Unterlagen oder Auskünfte zur Klärung oder Vorbereitung der Klärung entscheidungsrelevanter Sachverhalte in künftig durchzuführenden Verfahren erforderlich sind. Diese Auskunfts- und Einsichtsrechte beziehen sich auf den Elektrizitätsmarkt und die Elektrizitätsunternehmen insgesamt (und nicht nur auf im engeren Sinn regulierte Märkte und Unternehmen).

Untersuchungsbefugnisse, wie sie § 21 Abs. 2 E-ControlG 2010 für die E-Control vorsieht, sollen die Regulierungsbehörde in die Lage versetzen, jene für sie unverzichtbaren Kenntnisse über die von ihr zu regulierenden und zu beaufsichtigenden Märkte zu erhalten, um im Rahmen der allgemeinen Elektrizitätsmarktaufsicht allfällige Missbrauchspotenziale im Wettbewerbsverhalten der Unternehmen zu erkennen und dementsprechend den im liberalisierten Elektrizitätsmarkt zuständigen allgemeinen Wettbewerbsbehörden im Interesse der Förderung eines effektiven Wettbewerbs die zur Erfüllung deren Aufgaben benötigten Informationen an die Hand zu geben. Daher ist die E-Control bei Erfüllung ihrer Aufgaben befugt, in alle Unterlagen u.a. von Marktteilnehmern Einsicht zu nehmen und über alle auf ihre Tätigkeit bezughabenden Umstände Auskunft zu verlangen (vgl. dazu § 34 E-ControlG 2010 und Art. 37 Abs. 4 der RL 2009/72/EG).Untersuchungsbefugnisse, wie sie Paragraph 21, Absatz 2, E-ControlG 2010 für die E-Control vorsieht, sollen die Regulierungsbehörde in die Lage versetzen, jene für sie unverzichtbaren Kenntnisse über die von ihr zu regulierenden und zu beaufsichtigenden Märkte zu erhalten, um im Rahmen der allgemeinen Elektrizitätsmarktaufsicht allfällige Missbrauchspotenziale im Wettbewerbsverhalten der Unternehmen zu erkennen und dementsprechend den im liberalisierten Elektrizitätsmarkt zuständigen allgemeinen Wettbewerbsbehörden im Interesse der Förderung eines effektiven Wettbewerbs die zur Erfüllung deren Aufgaben benötigten Informationen an die Hand zu geben. Daher ist die E-Control bei Erfüllung ihrer Aufgaben befugt, in alle Unterlagen u.a. von Marktteilnehmern Einsicht zu nehmen und über alle auf ihre Tätigkeit bezughabenden Umstände Auskunft zu verlangen vergleiche dazu Paragraph 34, E-ControlG 2010 und Artikel 37, Absatz 4, der RL 2009/72/EG).

Der Gesetzgeber genügt den sich aus § 1 Abs. 2 DSG 2000 iVm Art. 18 B-VG ergebenden Anforderungen an die Vorherbestimmung der Informationseingriffe, zu denen die E-Control ermächtigt werden soll, wenn er einen konkreten Bezug zu ihrer Aufgabe verlangt (§ 34 E-ControlG 2010) und die Angemessenheit der jeweiligen Maßnahme im Hinblick auf die zu besorgende Aufgabe festlegt (§ 4 erster Satz E-ControlG 2010). Ferner hat der VfGH m E vom 29. September 2012, B 54/12 u.a., unter Bezugnahme auf Urteile des EuGH vom 3. Dezember 2009 (Rs. C-424/07, Kommission/Deutschland, Slg 2009, I- 11431) und 22. März 2012 (T-458/09 und T-171/10, Slovak Telecom) darauf hingewiesen, dass es auch unbedenklich erscheint, wenn der Gesetzgeber den Regulierungsbehörden einen gewissen Spielraum dafür einräumt, welche Auskünfte die Regulierungsbehörde zur Wahrnehmung ihrer Überwachungs- und Aufsichtsbefugnisse für erforderlich hält.Der Gesetzgeber genügt den sich aus Paragraph eins, Absatz 2, DSG 2000 in Verbindung mit Artikel 18, B-VG ergebenden Anforderungen an die Vorherbestimmung der Informationseingriffe, zu denen die E-Control ermächtigt werden soll, wenn er einen konkreten Bezug zu ihrer Aufgabe verlangt (Paragraph 34, E-ControlG 2010) und die Angemessenheit der jeweiligen Maßnahme im Hinblick auf die zu besorgende Aufgabe festlegt (Paragraph 4, erster Satz E-ControlG 2010). Ferner hat der VfGH m E vom 29. September 2012, B 54/12 u.a., unter Bezugnahme auf Urteile des EuGH vom 3. Dezember 2009 (Rs. C-424/07, Kommission/Deutschland, Slg 2009, I- 11431) und 22. März 2012 (T-458/09 und T-171/10, Slovak Telecom) darauf hingewiesen, dass es auch unbedenklich erscheint, wenn der Gesetzgeber den Regulierungsbehörden einen gewissen Spielraum dafür einräumt, welche Auskünfte die Regulierungsbehörde zur Wahrnehmung ihrer Überwachungs- und Aufsichtsbefugnisse für erforderlich hält.

Die gleichen Erwägungen des VfGH im E vom 29. September 2012, B 54/12, zu den Aufgaben und Befugnissen der E-Control gelten in Bezug auf den der Regulierungsbehörde eingeräumten Spielraum, ihre Erhebungen und deren Reihenfolge nach Zweckmäßigkeitserwägungen zur Erfüllung der ihr durch den Gesetzgeber zugewiesenen Aufgabe, nämlich der Beobachtung und Ermittlung der Markt- und Wettbewerbsverhältnisse (so u.a. des Umfanges des Wettbewerbes auf Großhandelsebene und Wettbewerbsebene; vgl. dazu insbesondere § 21 Abs. 2 E-ControlG 2010 und § 88 Abs. 1 Z 3 ElWOG 2010), zu gestalten. Die §§ 4, 21, 24 und 34 E-ControlG 2010 verpflichten die Behörde nicht, die Auskunftsverlangen und Datenabfragen an die ihrer Überwachung und Aufsicht unterliegenden Elektrizitätsunternehmen gleichzeitig zu stellen. Die Vorgangsweise der Behörde, vorerst aus Zweckmäßigkeitsgründen zur Klärung der strittigen Rechtsfragen durch Führung eines Musterprozesses nur drei von den bereits zur Datenbekanntgabe aufgeforderten 19 Elektrizitätsunternehmen mit Bescheid zu verpflichten, kann nicht als unsachlich beurteilt werden und begegnet keinen Bedenken.Die gleichen Erwägungen des VfGH im E vom 29. September 2012, B 54/12, zu den Aufgaben und Befugnissen der E-Control gelten in Bezug auf den der Regulierungsbehörde eingeräumten Spielraum, ihre Erhebungen und deren Reihenfolge nach Zweckmäßigkeitserwägungen zur Erfüllung der ihr durch den Gesetzgeber zugewiesenen Aufgabe, nämlich der Beobachtung und Ermittlung der Markt- und Wettbewerbsverhältnisse (so u.a. des Umfanges des Wettbewerbes auf Großhandelsebene und Wettbewerbsebene; vergleiche dazu insbesondere Paragraph 21, Absatz 2, E-ControlG 2010 und Paragraph 88, Absatz eins, Ziffer 3, ElWOG 2010), zu gestalten. Die Paragraphen 4, 21, 24 und 34 E-ControlG 2010 verpflichten die Behörde nicht, die Auskunftsverlangen und Datenabfragen an die ihrer Überwachung und Aufsicht unterliegenden Elektrizitätsunternehmen gleichzeitig zu stellen. Die Vorgangsweise der Behörde, vorerst aus Zweckmäßigkeitsgründen zur Klärung der strittigen Rechtsfragen durch Führung eines Musterprozesses nur drei von den bereits zur Datenbekanntgabe aufgeforderten 19 Elektrizitätsunternehmen mit Bescheid zu verpflichten, kann nicht als unsachlich beurteilt werden und begegnet keinen Bedenken.

Die den Behörden durch das ElWOG 2010 eingeräumten Aufsichts- und Einsichtsrechte korrelieren (u.a.) mit der Verpflichtung der Regulierungsbehörde, alle Maßnahmen zu treffen, die zur Erreichung der in § 4 E-ControlG 2010 angeführten Ziele angemessen sind, so etwa der Förderung eines wettbewerbsbestimmten, sicheren und ökologisch nachhaltigen Elektrizitätsmarktes und der effektiven Öffnung dieses Marktes für alle Kunden und Lieferanten (Z 1) sowie der Ergreifung von Maßnahmen, die bewirken, dass die Kunden Vorteile aus dem effizienten Funktionieren des nationalen Marktes ziehen (Z 7). Wie im E des VfGH vom 29. September 2012, B 54/12 u. a., ausgeführt wurde, regelt § 34 E-ControlG 2010 iVm den die konkreten Verwaltungsaufgaben der E-Control konkretisierenden Bestimmungen des § 4 Z 1 und 7, des § 21 Abs. 2 und 3 sowie des § 24 Abs. 1 Z 2 leg. cit. die Ermittlung und Verwendung der Daten in einer zur Sicherung der Verhältnismäßigkeit ausreichend präzisen Weise.Die den Behörden durch das ElWOG 2010 eingeräumten Aufsichts- und Einsichtsrechte korrelieren (u.a.) mit der Verpflichtung der Regulierungsbehörde, alle Maßnahmen zu treffen, die zur Erreichung der in Paragraph 4, E-ControlG 2010 angeführten Ziele angemessen sind, so etwa der Förderung eines wettbewerbsbestimmten, sicheren und ökologisch nachhaltigen Elektrizitätsmarktes und der effektiven Öffnung dieses Marktes für alle Kunden und Lieferanten (Ziffer eins,) sowie der Ergreifung von Maßnahmen, die bewirken, dass die Kunden Vorteile aus dem effizienten Funktionieren des nationalen Marktes ziehen (Ziffer 7,). Wie im E des VfGH vom 29. September 2012, B 54/12 u. a., ausgeführt wurde, regelt Paragraph 34, E-ControlG 2010 in Verbindung mit den die konkreten Verwaltungsaufgaben der E-Control konkretisierenden Bestimmungen des Paragraph 4, Ziffer eins und 7, des Paragraph 21, Absatz 2 und 3 sowie des Paragraph 24, Absatz eins, Ziffer 2, leg. cit. die Ermittlung und Verwendung der Daten in einer zur Sicherung der Verhältnismäßigkeit ausreichend präzisen Weise.

Die Frage, zu welchen Daten Abfragen beantwortet werden müssen, hat nichts mit dem grundsätzlichen Rückwirkungsverbot zu tun. "Sachverhalt" der §§ 34 E-ControlG 2010 und 10 ElWOG 2010 ist die Befugnis der Behörde, Einsicht in Unterlagen zu nehmen, und die Verpflichtung des Unternehmens, Einsicht zu gewähren. Diese Befugnis bzw. Verpflichtung besteht seit dem Inkrafttreten am 3. März 2011; vorher hätte eine solche Anordnung nicht erfolgen dürfen. Darin erschöpft sich das Rückwirkungsverbot. Eine Beschränkung der Befugnisse der E-Control, auch über vor Inkrafttreten dieser Bestimmungen gelegene Zeiträume Auskunft zu verlangen, ist in diesen Gesetzen nicht angeordnet. Im Übrigen ordnete bereits § 10 ElWOG 1998, BGBl. I Nr. 143/1998, an, dass Elektrizitätsunternehmen alle Informationen zur Verfügung zu stellen haben, die der Behörde eine sachgerechte Beurteilung ermöglichen. Ferner räumte § 27 Elektrizitäts-ControlG 2000, BGBl. I Nr. 121/2000, den Regulierungsbehörden gleiche Auskunfts- und Einsichtsrechte wie § 34 E-ControlG 2010 nunmehr der E-Control ein. Dass das ElWOG 2010 und das E-ControlG 2010 keine Beschränkung (der Befugnisse auch über vor Inkrafttreten dieser Bestimmungen gelegene Zeiträume Auskunft zu verlangen) vorsehen, erscheint in verfassungsrechtlicher Hinsicht unbedenklich.Die Frage, zu welchen Daten Abfragen beantwortet werden müssen, hat nichts mit dem grundsätzlichen Rückwirkungsverbot zu tun. "Sachverhalt" der Paragraphen 34, E-ControlG 2010 und 10 ElWOG 2010 ist die Befugnis der Behörde, Einsicht in Unterlagen zu nehmen, und die Verpflichtung des Unternehmens, Einsicht zu gewähren. Diese Befugnis bzw. Verpflichtung besteht seit dem Inkrafttreten am 3. März 2011; vorher hätte eine solche Anordnung nicht erfolgen dürfen. Darin erschöpft sich das Rückwirkungsverbot. Eine Beschränkung der Befugnisse der E-Control, auch über vor Inkrafttreten dieser Bestimmungen gelegene Zeiträume Auskunft zu verlangen, ist in diesen Gesetzen nicht angeordnet. Im Übrigen ordnete bereits Paragraph 10, ElWOG 1998, Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr. 143 aus 1998,, an, dass Elektrizitätsunternehmen alle Informationen zur Verfügung zu stellen haben, die der Behörde eine sachgerechte Beurteilung ermöglichen. Ferner räumte Paragraph 27, Elektrizitäts-ControlG 2000, Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr. 121 aus 2000,, den Regulierungsbehörden gleiche Auskunfts- und Einsichtsrechte wie Paragraph 34, E-ControlG 2010 nunmehr der E-Control ein. Dass das ElWOG 2010 und das E-ControlG 2010 keine Beschränkung (der Befugnisse auch über vor Inkrafttreten dieser Bestimmungen gelegene Zeiträume Auskunft zu verlangen) vorsehen, erscheint in verfassungsrechtlicher Hinsicht unbedenklich.

Aus § 10 ElWOG 2010 ergibt sich, dass Elektrizitätsunternehmen nicht nur Einsicht in die in dieser Bestimmung genannten Unterlagen und Aufzeichnungen bieten sowie Auskünfte über alle, den jeweiligen Vollzugsbereich betreffenden Sachverhalte erteilen müssen, sondern auch alle Informationen zur Verfügung zu stellen haben, die der Behörde eine sachgerechte Beurteilung ermöglichen.Aus Paragraph 10, ElWOG 2010 ergibt sich, dass Elektrizitätsunternehmen nicht nur Einsicht in die in dieser Bestimmung genannten Unterlagen und Aufzeichnungen bieten sowie Auskünfte über alle, den jeweiligen Vollzugsbereich betreffenden Sachverhalte erteilen müssen, sondern auch alle Informationen zur Verfügung zu stellen haben, die der Behörde eine sachgerechte Beurteilung ermöglichen.

§ 65 Abs. 2 leg. cit. sieht vor, dass Stromhändler und sonstige Lieferanten, die Endverbraucher beliefern, sämtliche preisrelevanten Daten für mit Standardprodukten versorgte Endverbraucher der Regulierungsbehörde elektronisch zu übermitteln haben. Schon daraus ergibt sich ein Unterschied zwischen den Informationsbefugnissen der Regulierungsbehörde und den in einzelnen Auskunftspflichtgesetzen normierten Verpflichtungen, sodass die zu diesen Gesetzen ergangene Judikatur nicht einschlägig ist. Vor allem ist im vorliegenden Zusammenhang auf Art. 37 Abs. 4 lit. c der RL 2009/72/EG hinzuweisen, wonach die Regulierungsbehörden befugt sind, alle für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben maßgeblichen Informationen bei den Elektrizitätsunternehmen einzufordern, woraus ebenso deutlich wird, dass die Grenzen, die in der Judikatur für Auskunftsverlangen gemäß den Auskunftspflichtgesetzen gezogen werden, nicht auf die Informationsbefugnisse der Regulierungsbehörde übertragbar sind.Paragraph 65, Absatz 2, leg. cit. sieht vor, dass Stromhändler und sonstige Lieferanten, die Endverbraucher beliefern, sämtliche preisrelevanten Daten für mit Standardprodukten versorgte Endverbraucher der Regulierungsbehörde elektronisch zu übermitteln haben. Schon daraus ergibt sich ein Unterschied zwischen den Informationsbefugnissen der Regulierungsbehörde und den in einzelnen Auskunftspflichtgesetzen normierten Verpflichtungen, sodass die zu diesen Gesetzen ergangene Judikatur nicht einschlägig ist. Vor allem ist im vorliegenden Zusammenhang auf Artikel 37, Absatz 4, Litera c, der RL 2009/72/EG hinzuweisen, wonach die Regulierungsbehörden befugt sind, alle für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben maßgeblichen Informationen bei den Elektrizitätsunternehmen einzufordern, woraus ebenso deutlich wird, dass die Grenzen, die in der Judikatur für Auskunftsverlangen gemäß den Auskunftspflichtgesetzen gezogen werden, nicht auf die Informationsbefugnisse der Regulierungsbehörde übertragbar sind.

Die Überbindung von öffentlichen Aufgaben durch den Gesetzgeber an Privatpersonen oder Unternehmen ist grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig, sodass diesen vom Gesetzgeber zahlreiche Auskunfts- und Mitwirkungspflichten auferlegt sind und insbesondere auch zugemutet werden kann, zur Erfüllung dieser Pflichten Erhebungen vorzunehmen. Unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlich aus Gründen des Gleichheitssatzes und des Eigentumsschutzes zu beachtenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (Hinweis E des VfGH vom 11. Juni 1996, B 124/95, mwN) hat der VfGH in seinem in der vorliegenden Beschwerdesache ergangenen E vom 29. September 2012, B 54/12 u.a., hinsichtlich des behaupteten unvertretbaren Aufwandes der bf Partei keine Bedenken geäußert.

Das Vorbringen der bf Partei, die im Erhebungsformular von der E-Control gestellte Zusatzfrage hinsichtlich "Strategischen Überlegungen (Beschaffungsstrategie je Kundengruppe)" sei rechtswidrig, ist zutreffend, weil die Begründung des angefochtenen Bescheides keine ausreichend tragfähige Grundlage für eine Beurteilung bildet, ob der Auftrag zur Beantwortung dieser Frage für die Wahrnehmung der Überwachungs- und Aufsichtsbefugnisse durch die Regulierungsbehörde erforderlich und angemessen ist. Es ist nicht ersichtlich, welche konkreten Daten hier an die Behörde übermittelt werden sollen, lässt doch der Begriff "Strategie", der durch keine Ausfüllhilfe näher erläutert wird, einen sehr weiten Interpretationsspielraum offen.

Der EGMR hat anerkannt (Urteil vom 18. Juli 2013, 56422/09, SCHÄDLER-EBERLE v. LIECHTENSTEIN), dass eine Verhandlung nicht geboten ist, wenn etwa keine Fragen der Beweiswürdigung auftreten oder die Tatsachenfeststellungen nicht bestritten sind, sodass eine Verhandlung nicht notwendig ist und das Gericht aufgrund des schriftlichen Vorbringens und der schriftlichen Unterlagen entscheiden kann. Die staatlichen Behörden können auch auf Aspekte der Effizienz und Verfahrensökonomie Rücksicht nehmen und auf das Gebot der angemessenen Verfahrensdauer Bedacht nehmen.