Verwaltungsgerichtshof (VwGH)

Eine ausdrückliche oder implizite Ermächtigung zu einer rückwirkenden Rechtsgestaltung ist dem § 50a BDG 1979 nicht zu entnehmen. Eine rückwirkende Herabsetzung der regelmäßigen Wochendienstzeit für Zeiträume, in denen ein Beamter bereits normal Dienst geleistet hat, erwiese sich daher als unzulässig.Eine ausdrückliche oder implizite Ermächtigung zu einer rückwirkenden Rechtsgestaltung ist dem Paragraph 50 a, BDG 1979 nicht zu entnehmen. Eine rückwirkende Herabsetzung der regelmäßigen Wochendienstzeit für Zeiträume, in denen ein Beamter bereits normal Dienst geleistet hat, erwiese sich daher als unzulässig.

Ein Antrag gemäß § 50a Abs. 1 BDG 1979 ist in Ansehung des Zeitraums, für den die Herabsetzung begehrt wird, unteilbar. Die Dienstbehörde ist nicht berechtigt, die Begehr der Herabsetzung nur für Teile des beantragten Gesamtzeitraums zu bewilligen (vgl. E 13. März 2009, 2007/12/0092). Diese Aussage versteht sich vorbehaltlich der Zulässigkeit einer diesbezüglichen Modifizierung des Zeitraums durch den Beamten (vgl. E 12. Mai 2010, 2009/12/0062). Eine solche Modifizierung ist bis zur Erlassung der vom VwGH zu prüfenden Entscheidung des VwG möglich (vgl. B 1. Juli 2015, Ra 2015/12/0024).Ein Antrag gemäß Paragraph 50 a, Absatz eins, BDG 1979 ist in Ansehung des Zeitraums, für den die Herabsetzung begehrt wird, unteilbar. Die Dienstbehörde ist nicht berechtigt, die Begehr der Herabsetzung nur für Teile des beantragten Gesamtzeitraums zu bewilligen vergleiche E 13. März 2009, 2007/12/0092). Diese Aussage versteht sich vorbehaltlich der Zulässigkeit einer diesbezüglichen Modifizierung des Zeitraums durch den Beamten vergleiche E 12. Mai 2010, 2009/12/0062). Eine solche Modifizierung ist bis zur Erlassung der vom VwGH zu prüfenden Entscheidung des VwG möglich vergleiche B 1. Juli 2015, Ra 2015/12/0024).

Es ist der Judikatur des VwGH nicht zu entnehmen, dass über einen Antrag, dessen Zeitraum bereits abgelaufen ist, nicht mehr entschieden werden dürfte. Zwar ist die rückwirkende Herabsetzung der regelmäßigen Wochendienstzeit für Zeiträume, in denen ein Beamter Normaldienst geleistet hat, unzulässig. Dies bedeutet jedoch nur, dass über einen solchen Antrag nicht mehr positiv entschieden werden kann. Hält der Beamte auch nach der Einräumung einer Möglichkeit zur Modifikation sein diesbezügliches Begehren aufrecht, so wäre dieses Begehren abzuweisen (vgl. VwGH 30.5.2017, Ra 2016/12/0076). Dies gilt für einen ursprünglich gestellten und weiterhin aufrecht erhaltenen Antrag auch dann, wenn der Beamte neben diesem Begehren auch hilfsweise andere Zeiträume, für welche die Herabsetzung beantragt wird, nennt.Es ist der Judikatur des VwGH nicht zu entnehmen, dass über einen Antrag, dessen Zeitraum bereits abgelaufen ist, nicht mehr entschieden werden dürfte. Zwar ist die rückwirkende Herabsetzung der regelmäßigen Wochendienstzeit für Zeiträume, in denen ein Beamter Normaldienst geleistet hat, unzulässig. Dies bedeutet jedoch nur, dass über einen solchen Antrag nicht mehr positiv entschieden werden kann. Hält der Beamte auch nach der Einräumung einer Möglichkeit zur Modifikation sein diesbezügliches Begehren aufrecht, so wäre dieses Begehren abzuweisen vergleiche VwGH 30.5.2017, Ra 2016/12/0076). Dies gilt für einen ursprünglich gestellten und weiterhin aufrecht erhaltenen Antrag auch dann, wenn der Beamte neben diesem Begehren auch hilfsweise andere Zeiträume, für welche die Herabsetzung beantragt wird, nennt.

Zwar kann in einer wesentlichen Antragsänderung eine konkludente Zurückziehung eines ursprünglichen Antrags und die Stellung eines neuen Antrags erblickt werden (vgl. VwGH 25.9.2018, Ra 2017/01/0210). Dann, wenn allgemeine Regelungen über die Wertung von Willenserklärungen in Verwaltungsvorschriften oder in den Verfahrensvorschriften nicht enthalten sind, sind nämlich zur Beantwortung dieser Frage die im ABGB normierten Grundsätze heranzuziehen. § 863 ABGB misst auch den bloß schlüssigen Willenserklärungen Erklärungswert bei. Bei der Beurteilung der Schlüssigkeit eines Verhaltens im Hinblick auf den rechtsgeschäftlichen Willen des Erklärenden ist allerdings ein strenger Maßstab anzulegen. Eine konkludente (stillschweigende, schlüssige) Willenserklärung iSd § 863 ABGB liegt nur dann vor, wenn eine Handlung oder Unterlassung nach der Verkehrssitte und nach den üblichen Gewohnheiten und Gebräuchen eindeutig in einer Richtung zu verstehen ist. Es darf kein vernünftiger Grund bestehen, daran zu zweifeln, dass ein Rechtsfolgewille in einer bestimmten Richtung vorliegt (vgl. VwGH 11.9.2015, Ra 2015/02/0100). Liegt jedoch eine ausdrückliche Erklärung einer Partei über den aus ihrer Handlung zu erschließenden Willen vor, ist diese maßgeblich (vgl. RIS-Justiz RS0014424 zu konkludenten Vertragsabschlüssen).Zwar kann in einer wesentlichen Antragsänderung eine konkludente Zurückziehung eines ursprünglichen Antrags und die Stellung eines neuen Antrags erblickt werden vergleiche VwGH 25.9.2018, Ra 2017/01/0210). Dann, wenn allgemeine Regelungen über die Wertung von Willenserklärungen in Verwaltungsvorschriften oder in den Verfahrensvorschriften nicht enthalten sind, sind nämlich zur Beantwortung dieser Frage die im ABGB normierten Grundsätze heranzuziehen. Paragraph 863, ABGB misst auch den bloß schlüssigen Willenserklärungen Erklärungswert bei. Bei der Beurteilung der Schlüssigkeit eines Verhaltens im Hinblick auf den rechtsgeschäftlichen Willen des Erklärenden ist allerdings ein strenger Maßstab anzulegen. Eine konkludente (stillschweigende, schlüssige) Willenserklärung iSd Paragraph 863, ABGB liegt nur dann vor, wenn eine Handlung oder Unterlassung nach der Verkehrssitte und nach den üblichen Gewohnheiten und Gebräuchen eindeutig in einer Richtung zu verstehen ist. Es darf kein vernünftiger Grund bestehen, daran zu zweifeln, dass ein Rechtsfolgewille in einer bestimmten Richtung vorliegt vergleiche VwGH 11.9.2015, Ra 2015/02/0100). Liegt jedoch eine ausdrückliche Erklärung einer Partei über den aus ihrer Handlung zu erschließenden Willen vor, ist diese maßgeblich vergleiche RIS-Justiz RS0014424 zu konkludenten Vertragsabschlüssen).

Die ohne nähere Klarstellung getätigte Annahme einer konkludenten Zurückziehung eines Antrags durch die Erhebung abweichender Begehren ist dann ausgeschlossen, wenn die Partei unmissverständlich Gegenteiliges erklärt und ausdrücklich an ihrem ursprünglichen Antrag (mag über diesen auch nicht mehr positiv entschieden werden können) festhält. In diesem Fall bleibt auch der aufrechterhaltene Antrag Gegenstand des Verfahrens. Weder ist eine Partei verpflichtet, ihren Antrag entsprechend den materiell-rechtlichen Vorstellungen der Behörde (oder des VwG) abzuändern, noch einen als inhaltlich genehmigungsfähig erachteten Antrag zu stellen (vgl. VwGH 27.10.1999, 98/09/0318).Die ohne nähere Klarstellung getätigte Annahme einer konkludenten Zurückziehung eines Antrags durch die Erhebung abweichender Begehren ist dann ausgeschlossen, wenn die Partei unmissverständlich Gegenteiliges erklärt und ausdrücklich an ihrem ursprünglichen Antrag (mag über diesen auch nicht mehr positiv entschieden werden können) festhält. In diesem Fall bleibt auch der aufrechterhaltene Antrag Gegenstand des Verfahrens. Weder ist eine Partei verpflichtet, ihren Antrag entsprechend den materiell-rechtlichen Vorstellungen der Behörde (oder des VwG) abzuändern, noch einen als inhaltlich genehmigungsfähig erachteten Antrag zu stellen vergleiche VwGH 27.10.1999, 98/09/0318).

Die Änderung des Begehrens von der ursprünglich begehrten Rechtsgestaltung auf eine bescheidförmige Feststellung erfolgte (erst) im Zuge des Berufungsverfahrens. Diesfalls ist eine solche Änderung - auch bei Berücksichtigung des § 13 Abs. 8 AVG idF BGBl. I Nr. 158/1998 - nur zulässig, wenn dadurch die "Sache" des Berufungsverfahrens nicht überschritten wird. "Sache" des Berufungsverfahrens (§ 66 Abs. 4 AVG) ist grundsätzlich die Angelegenheit, die den Inhalt des Spruchs der Behörde erster Instanz gebildet hat (vgl. VwGH 26.4.2011, 2010/03/0109). Demnach hängt die Frage, wie weit eine Antragsänderung gehen darf, auch entscheidend davon ab, ob sie vor Erlassung des erstinstanzlichen Bescheides oder erst im Zuge eines allfälligen Berufungsverfahrens erfolgt. Zwar ist auch dort eine Antragsänderung - weiterhin - grundsätzlich zulässig und kann etwa auch zur Kassation eines Bescheides gemäß § 66 Abs. 2 AVG führen (vgl. VwGH 20.4.2001, 2001/05/0019). Allerdings zieht § 66 Abs. 4 AVG solchen Projektmodifikationen engere Grenzen als der bloß auf das Wesen der Sache abstellende § 13 Abs. 8 AVG. Die Entscheidungsbefugnis der Berufungsbehörde ist nämlich gemäß § 66 Abs. 4 AVG auf die "Sache" des erstinstanzlichen Verfahrens beschränkt und es gibt auch keinen Hinweis darauf, dass diese für das Berufungsverfahren grundlegende Bestimmung durch die Aufnahme des § 13 Abs. 8 AVG eine Änderung erfahren hätte sollen. Somit ist es für die Zulässigkeit einer Antragsänderung nicht essentiell, ob hiedurch das "Wesen der Sache" im Verständnis des § 13 Abs. 8 AVG eine Änderung erfahren hat. Entscheidend ist vielmehr, ob sich der geänderte Berufungsantrag noch auf jene "Sache" bezogen hat, welche Gegenstand der Entscheidung der erstinstanzlichen Behörde gewesen ist. Dies ist auszuschließen, wenn sich der geänderte Berufungsantrag auf die Erlassung einer anderen Bescheidart, nämlich auf die Erlassung eines Feststellungsbescheides anstelle des ursprünglich beantragten Rechtsgestaltungsbescheides, bezieht. Es mag durchaus zutreffen, dass eine Änderung der "Sache" jedenfalls dann anzunehmen ist, wenn eine andere Norm zur Anwendung kommt. Dies schließt freilich nicht aus, dass eine Änderung der Sache auch dann vorliegt, wenn eine andere Art von Bescheid beantragt wird (vgl. VwGH 23.6.2014, 2013/12/0224). Da die VwG funktionell an die Stelle der Berufungsbehörden getreten sind, die sie insofern abgelöst haben, gilt diese Rechtsprechung gleichermaßen für Antragsänderungen im Verfahren vor dem VwG (vgl. VwGH 31.1.2019, Ra 2018/22/0086). Liegt ein Feststellungsbegehren außerhalb der "Sache" des Verfahrens vor der Behörde vor, so ist der diesbezügliche Antrag gemäß § 6 AVG an die Behörde zu übermitteln.Die Änderung des Begehrens von der ursprünglich begehrten Rechtsgestaltung auf eine bescheidförmige Feststellung erfolgte (erst) im Zuge des Berufungsverfahrens. Diesfalls ist eine solche Änderung - auch bei Berücksichtigung des Paragraph 13, Absatz 8, AVG in der Fassung Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr. 158 aus 1998, - nur zulässig, wenn dadurch die "Sache" des Berufungsverfahrens nicht überschritten wird. "Sache" des Berufungsverfahrens (Paragraph 66, Absatz 4, AVG) ist grundsätzlich die Angelegenheit, die den Inhalt des Spruchs der Behörde erster Instanz gebildet hat vergleiche VwGH 26.4.2011, 2010/03/0109). Demnach hängt die Frage, wie weit eine Antragsänderung gehen darf, auch entscheidend davon ab, ob sie vor Erlassung des erstinstanzlichen Bescheides oder erst im Zuge eines allfälligen Berufungsverfahrens erfolgt. Zwar ist auch dort eine Antragsänderung - weiterhin - grundsätzlich zulässig und kann etwa auch zur Kassation eines Bescheides gemäß Paragraph 66, Absatz 2, AVG führen vergleiche VwGH 20.4.2001, 2001/05/0019). Allerdings zieht Paragraph 66, Absatz 4, AVG solchen Projektmodifikationen engere Grenzen als der bloß auf das Wesen der Sache abstellende Paragraph 13, Absatz 8, AVG. Die Entscheidungsbefugnis der Berufungsbehörde ist nämlich gemäß Paragraph 66, Absatz 4, AVG auf die "Sache" des erstinstanzlichen Verfahrens beschränkt und es gibt auch keinen Hinweis darauf, dass diese für das Berufungsverfahren grundlegende Bestimmung durch die Aufnahme des Paragraph 13, Absatz 8, AVG eine Änderung erfahren hätte sollen. Somit ist es für die Zulässigkeit einer Antragsänderung nicht essentiell, ob hiedurch das "Wesen der Sache" im Verständnis des Paragraph 13, Absatz 8, AVG eine Änderung erfahren hat. Entscheidend ist vielmehr, ob sich der geänderte Berufungsantrag noch auf jene "Sache" bezogen hat, welche Gegenstand der Entscheidung der erstinstanzlichen Behörde gewesen ist. Dies ist auszuschließen, wenn sich der geänderte Berufungsantrag auf die Erlassung einer anderen Bescheidart, nämlich auf die Erlassung eines Feststellungsbescheides anstelle des ursprünglich beantragten Rechtsgestaltungsbescheides, bezieht. Es mag durchaus zutreffen, dass eine Änderung der "Sache" jedenfalls dann anzunehmen ist, wenn eine andere Norm zur Anwendung kommt. Dies schließt freilich nicht aus, dass eine Änderung der Sache auch dann vorliegt, wenn eine andere Art von Bescheid beantragt wird vergleiche VwGH 23.6.2014, 2013/12/0224). Da die VwG funktionell an die Stelle der Berufungsbehörden getreten sind, die sie insofern abgelöst haben, gilt diese Rechtsprechung gleichermaßen für Antragsänderungen im Verfahren vor dem VwG vergleiche VwGH 31.1.2019, Ra 2018/22/0086). Liegt ein Feststellungsbegehren außerhalb der "Sache" des Verfahrens vor der Behörde vor, so ist der diesbezügliche Antrag gemäß Paragraph 6, AVG an die Behörde zu übermitteln.

Im Verfahren nach § 50a BDG 1979 ist nicht nur eine Einschränkung des Antrags durch einen späteren Beginn im Rechtsmittelverfahren zulässig, sondern ist auch eine Modifikation des Begehrens im Sinn eines späteren Beginns bei gleicher Dauer noch in der Sache des Rechtsmittelverfahrens gelegen (vgl. VwGH 17.4.2013, 2012/12/0104; sowie zur Möglichkeit einer derartigen Modifikation erst vor dem VwG auch nach gänzlichem Ablauf der im ursprünglichen Antrag enthaltenen Herabsetzungsfrist während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens VwGH 30.5.2017, Ra 2016/12/0076; VwGH 12.5.2010, 2009/12/0081). Den Bedenken des VwG, dass bei einer Modifikation des Antrags über den zunächst begehrten Zeitraum hinaus das VwG über diesen erstmals entscheiden würde, ist zu erwidern, dass im gegenteiligen Fall ein infolge verzögerter Bearbeitung durch das VwG eingetretener Fristablauf einen effektiven Rechtsschutz unterlaufen würde. Gerade in einer Sache wie der vorliegenden ist dem Rechtsschutzgedanken durch Verfahrensbeschleunigung besonders Rechnung zu tragen (siehe VwGH 30.5.2017, Ra 2016/12/0076).Im Verfahren nach Paragraph 50 a, BDG 1979 ist nicht nur eine Einschränkung des Antrags durch einen späteren Beginn im Rechtsmittelverfahren zulässig, sondern ist auch eine Modifikation des Begehrens im Sinn eines späteren Beginns bei gleicher Dauer noch in der Sache des Rechtsmittelverfahrens gelegen vergleiche VwGH 17.4.2013, 2012/12/0104; sowie zur Möglichkeit einer derartigen Modifikation erst vor dem VwG auch nach gänzlichem Ablauf der im ursprünglichen Antrag enthaltenen Herabsetzungsfrist während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens VwGH 30.5.2017, Ra 2016/12/0076; VwGH 12.5.2010, 2009/12/0081). Den Bedenken des VwG, dass bei einer Modifikation des Antrags über den zunächst begehrten Zeitraum hinaus das VwG über diesen erstmals entscheiden würde, ist zu erwidern, dass im gegenteiligen Fall ein infolge verzögerter Bearbeitung durch das VwG eingetretener Fristablauf einen effektiven Rechtsschutz unterlaufen würde. Gerade in einer Sache wie der vorliegenden ist dem Rechtsschutzgedanken durch Verfahrensbeschleunigung besonders Rechnung zu tragen (siehe VwGH 30.5.2017, Ra 2016/12/0076).