Verwaltungsgerichtshof (VwGH)

Die Frage, wer in einem konkreten Verwaltungsverfahren Parteistellung besitzt, kann anhand des AVG alleine nicht gelöst werden. Die Parteistellung muss vielmehr aus den verwaltungsrechtlichen Vorschriften abgeleitet werden. Auf dem Boden des materiellen Verwaltungsrechts muss sie nach dem Gegenstand des betreffenden Verwaltungsverfahrens und nach dem Inhalt der zur Anwendung kommenden Verwaltungsvorschriften beurteilt werden. Das Tatbestandsmerkmal der Parteistellung in Verwaltungsangelegenheiten bestimmt sich demnach nach dem normativen Gehalt der in der Rechtssache anzuwendenden Vorschriften. Die Begriffe "Rechtsanspruch" und "rechtliches Interesse" gewinnen erst durch die jeweils zur Anwendung kommende Verwaltungsvorschrift an einem konkreten Inhalt, wonach allein die Frage der Parteistellung beantwortet werden kann (Hinweis E vom 24. September 2014, 2013/03/0003, mwH).

Ein subjektives Recht ist im Zweifel dann zu vermuten, wenn zumindest auch das Interesse einer - im Besonderen betroffenen und damit von der Allgemeinheit abgrenzbaren - Person für die gesetzliche Festlegung der verpflichtenden Norm maßgebend war. Das bloß faktische, insbesondere auch wirtschaftliche Interesse an der Einhaltung von Vorschriften des objektiven Rechts begründet hingegen keine Parteistellung gemäß § 8 AVG.Ein subjektives Recht ist im Zweifel dann zu vermuten, wenn zumindest auch das Interesse einer - im Besonderen betroffenen und damit von der Allgemeinheit abgrenzbaren - Person für die gesetzliche Festlegung der verpflichtenden Norm maßgebend war. Das bloß faktische, insbesondere auch wirtschaftliche Interesse an der Einhaltung von Vorschriften des objektiven Rechts begründet hingegen keine Parteistellung gemäß Paragraph 8, AVG.

§ 4 Abs. 6 OÖ KAG 1997 regelt zwar, dass im Verfahren zur Erteilung einer Errichtungsbewilligung für eine Krankenanstalt und zur Vorabfeststellung des Bedarfs - abgesehen von der Bewilligungs- oder Feststellungswerberin - die Wirtschaftskammer Oberösterreich als gesetzliche Interessenvertretung der privaten Krankenanstalten sowie die betroffenen Sozialversicherungsträger hinsichtlich des nach § 5 Abs. 1 Z 1 in Verbindung mit Abs. 5 zu prüfenden Bedarfs Parteistellung im Sinne des § 8 AVG und das Recht der Beschwerde gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG sowie das Recht der Revision gemäß Art. 133 Abs. 1 Z 1 B-VG haben. Die Nichtaufzählung weiterer Personen führt jedoch nicht dazu, die Parteistellung zu verneinen, falls ein rechtliches Interesse im Sinne des § 8 AVG anzunehmen wäre.Paragraph 4, Absatz 6, OÖ KAG 1997 regelt zwar, dass im Verfahren zur Erteilung einer Errichtungsbewilligung für eine Krankenanstalt und zur Vorabfeststellung des Bedarfs - abgesehen von der Bewilligungs- oder Feststellungswerberin - die Wirtschaftskammer Oberösterreich als gesetzliche Interessenvertretung der privaten Krankenanstalten sowie die betroffenen Sozialversicherungsträger hinsichtlich des nach Paragraph 5, Absatz eins, Ziffer eins, in Verbindung mit Absatz 5, zu prüfenden Bedarfs Parteistellung im Sinne des Paragraph 8, AVG und das Recht der Beschwerde gemäß Artikel 130, Absatz eins, Ziffer eins, B-VG sowie das Recht der Revision gemäß Artikel 133, Absatz eins, Ziffer eins, B-VG haben. Die Nichtaufzählung weiterer Personen führt jedoch nicht dazu, die Parteistellung zu verneinen, falls ein rechtliches Interesse im Sinne des Paragraph 8, AVG anzunehmen wäre.

Um die rechtlichen Interessen von Mitbewerbern ausreichend zu schützen, hat der VwGH in einzelnen Konstellationen die Bildung einer Verwaltungsverfahrensgemeinschaft (und damit die Einräumung der Parteistellung im Verfahren betreffend den Mitbewerber) für erforderlich gehalten. So hat er zum ApG bereits ausgesprochen, dass unter gewissen Umständen eine Verfahrensgemeinschaft zu bilden ist. Dies wurde in Fällen angenommen, in denen die Mitbewerbereigenschaft aus der Bewerbung mehrerer Apothekenwerber um idente oder nahezu deckungsgleiche Standorte und Betriebsstätten erfolgte, aber auch in Situationen, in denen bei mehreren anhängigen Konzessionsverfahren eine Verringerung des Kundenpotenzials einer bestehenden Apotheke zwar nicht die Folge der Erteilung einer der angestrebten Apothekenkonzessionen ist, wohl aber - im Zusammenwirken damit - Folge der Erteilung einer weiteren beantragten Konzession wäre (die sodann nicht erteilt werden dürfte), sowie gleichermaßen im Verhältnis eines Konzessionsverfahrens zur Neuerrichtung einer öffentlichen Apotheke zu einem Verfahren zur Bewilligung einer Filialapotheke (vgl. VwGH 24.10.2018, Ro 2017/10/0010, mwN). In Anlehnung an diese Judikatur wurde auch die Parteistellung und Beschwerdelegitimation einer Mitbewerberin im Fall einer bedarfsgebundenen Gewerbeberechtigung für das Rauchfangkehrergewerbe bejaht, da die mit der Bedarfsbindung einhergehende Beschränkung der Erwerbsfreiheit im Fall konkurrierender Anmeldungen eine Rechtsschutzmöglichkeit, die sich nicht nur auf den die eigene Gewerbeausübung untersagenden Spruchpunkt, sondern auch auf den das Vorliegen der Voraussetzungen für die Gewerbeausübung hinsichtlich des Mitbewerbers bejahenden Spruchpunkt erstreckt, erfordere (VwGH 11.5.2017, Ro 2016/04/0008). Gemeinsam ist diesen Fällen, dass die (angestrebten) Berechtigungen einander im Hinblick auf den Bedarf zwingend ausschließen.Um die rechtlichen Interessen von Mitbewerbern ausreichend zu schützen, hat der VwGH in einzelnen Konstellationen die Bildung einer Verwaltungsverfahrensgemeinschaft (und damit die Einräumung der Parteistellung im Verfahren betreffend den Mitbewerber) für erforderlich gehalten. So hat er zum ApG bereits ausgesprochen, dass unter gewissen Umständen eine Verfahrensgemeinschaft zu bilden ist. Dies wurde in Fällen angenommen, in denen die Mitbewerbereigenschaft aus der Bewerbung mehrerer Apothekenwerber um idente oder nahezu deckungsgleiche Standorte und Betriebsstätten erfolgte, aber auch in Situationen, in denen bei mehreren anhängigen Konzessionsverfahren eine Verringerung des Kundenpotenzials einer bestehenden Apotheke zwar nicht die Folge der Erteilung einer der angestrebten Apothekenkonzessionen ist, wohl aber - im Zusammenwirken damit - Folge der Erteilung einer weiteren beantragten Konzession wäre (die sodann nicht erteilt werden dürfte), sowie gleichermaßen im Verhältnis eines Konzessionsverfahrens zur Neuerrichtung einer öffentlichen Apotheke zu einem Verfahren zur Bewilligung einer Filialapotheke vergleiche VwGH 24.10.2018, Ro 2017/10/0010, mwN). In Anlehnung an diese Judikatur wurde auch die Parteistellung und Beschwerdelegitimation einer Mitbewerberin im Fall einer bedarfsgebundenen Gewerbeberechtigung für das Rauchfangkehrergewerbe bejaht, da die mit der Bedarfsbindung einhergehende Beschränkung der Erwerbsfreiheit im Fall konkurrierender Anmeldungen eine Rechtsschutzmöglichkeit, die sich nicht nur auf den die eigene Gewerbeausübung untersagenden Spruchpunkt, sondern auch auf den das Vorliegen der Voraussetzungen für die Gewerbeausübung hinsichtlich des Mitbewerbers bejahenden Spruchpunkt erstreckt, erfordere (VwGH 11.5.2017, Ro 2016/04/0008). Gemeinsam ist diesen Fällen, dass die (angestrebten) Berechtigungen einander im Hinblick auf den Bedarf zwingend ausschließen.

Weder ersetzt die Übereinstimmung mit den Planungsvorgaben des ÖSG (Österreichischer Strukturplan Gesundheit) eine Bedarfsprüfung an Hand der gesetzlichen Kriterien, noch ist bei Fehlen einer solchen Übereinstimmung die Bewilligung (bei Erfüllung der gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzungen) zwingend zu versagen (siehe im Zusammenhang mit einem selbstständigen Ambulatorium nach dem NÖ KAG 1974 VwGH 15.12.2017, Ra 2016/11/0132, und im Zusammenhang mit der Änderung einer Krankenanstalt nach dem Slbg KAG 2000 VwGH 13.12.2018, Ro 2017/11/0009). Diese im Zusammenhang mit Ambulatorien getroffene Aussage des VwGH trifft auch auf (sonstige) bettenführende Krankenanstalten iSd OÖ KAG 1997 zu, da dem ÖSG, der - wie in § 59j Z 1 KAKuG 2001 erwähnt - als "objektiviertes Sachverständigengutachten" zu betrachten ist, dessen Ergebnisse gemäß § 5 Abs. 5 OÖ KAG 1997 zu berücksichtigen sind, keine Rechtsverbindlichkeit zukommt.Weder ersetzt die Übereinstimmung mit den Planungsvorgaben des ÖSG (Österreichischer Strukturplan Gesundheit) eine Bedarfsprüfung an Hand der gesetzlichen Kriterien, noch ist bei Fehlen einer solchen Übereinstimmung die Bewilligung (bei Erfüllung der gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzungen) zwingend zu versagen (siehe im Zusammenhang mit einem selbstständigen Ambulatorium nach dem NÖ KAG 1974 VwGH 15.12.2017, Ra 2016/11/0132, und im Zusammenhang mit der Änderung einer Krankenanstalt nach dem Slbg KAG 2000 VwGH 13.12.2018, Ro 2017/11/0009). Diese im Zusammenhang mit Ambulatorien getroffene Aussage des VwGH trifft auch auf (sonstige) bettenführende Krankenanstalten iSd OÖ KAG 1997 zu, da dem ÖSG, der - wie in Paragraph 59 j, Ziffer eins, KAKuG 2001 erwähnt - als "objektiviertes Sachverständigengutachten" zu betrachten ist, dessen Ergebnisse gemäß Paragraph 5, Absatz 5, OÖ KAG 1997 zu berücksichtigen sind, keine Rechtsverbindlichkeit zukommt.

Ein Bedarf an einer Krankenanstalt darf nur dann verneint werden, wenn - nach Durchführung einer den Vorgaben der hg. Judikatur entsprechenden Bedarfsprüfung - festgestellt wird, dass die beantragte Krankenanstalt zu keiner wesentlichen Verbesserung des Versorgungsangebotes führen würde. Da die Planungsvorgaben des ÖSG mangels Rechtsverbindlichkeit somit nicht zwingend den gesamten Bedarf an bettenführenden Krankenanstalten abbilden, muss die Ausschöpfung des dort angegebenen Bedarfs noch nicht bedeuten, dass an keiner anderen bettenführenden Krankenanstalt in der angesprochenen Versorgungszone mehr ein Bedarf bestehen kann. Deshalb ist auch das Vorbringen der Revisionswerberin, die Projekte würden einander im Hinblick auf die Bedarfslage jedenfalls ausschließen, weshalb eine Verfahrensgemeinschaft zu bilden und damit Parteistellung einzuräumen sei, verfehlt.

Ein Bedarf für eine bettenführende Krankenanstalt ist gemäß § 5 Abs. 5 OÖ KAG 1997 gegeben, wenn unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Planungen des ÖSG hinsichtlich der örtlichen Verhältnisse (Bevölkerungsstruktur und Besiedelungsdichte), der für die Versorgung bedeutsamen Verkehrsverbindungen, der Auslastung bestehender stationärer Einrichtungen sowie der Entwicklungstendenzen in der Medizin bzw. der Zahnmedizin eine wesentliche Verbesserung des Versorgungsangebots nachgewiesen werden kann. Es ist jedoch nicht zu prüfen, unter welchen Bedingungen ein Bedarf "am besten" erfüllt werden kann. Die Bedarfsprüfung ist nämlich (auch im Vorabfeststellungsverfahren) eine Prüfung, die jeweils anhand des konkreten Projekts bezogen auf den (geplanten) Projektstandort durchzuführen ist. Ein "Wettbewerbsverfahren" um die Bedarfsdeckung ist im Zusammenhang mit sonstigen bettenführenden Krankenanstalten im Errichtungsbewilligungsverfahren jedenfalls nicht vorgesehen. Daher kann der Revisionswerberin kein rechtlich geschütztes Interesse dahingehend zukommen, dass ihr (geplantes) Projekt den Bedarf besser abdecken würde als ein konkurrierendes Projekt. Aus diesem Grund ist aus dem Vorbringen, es sei aufgrund des Ziels der Bedarfsprüfung notwendig, der Revisionswerberin Parteistellung einzuräumen, damit objektiv untersucht werden könne, welches das geeignetste Projekt sei, nichts zu gewinnen.Ein Bedarf für eine bettenführende Krankenanstalt ist gemäß Paragraph 5, Absatz 5, OÖ KAG 1997 gegeben, wenn unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Planungen des ÖSG hinsichtlich der örtlichen Verhältnisse (Bevölkerungsstruktur und Besiedelungsdichte), der für die Versorgung bedeutsamen Verkehrsverbindungen, der Auslastung bestehender stationärer Einrichtungen sowie der Entwicklungstendenzen in der Medizin bzw. der Zahnmedizin eine wesentliche Verbesserung des Versorgungsangebots nachgewiesen werden kann. Es ist jedoch nicht zu prüfen, unter welchen Bedingungen ein Bedarf "am besten" erfüllt werden kann. Die Bedarfsprüfung ist nämlich (auch im Vorabfeststellungsverfahren) eine Prüfung, die jeweils anhand des konkreten Projekts bezogen auf den (geplanten) Projektstandort durchzuführen ist. Ein "Wettbewerbsverfahren" um die Bedarfsdeckung ist im Zusammenhang mit sonstigen bettenführenden Krankenanstalten im Errichtungsbewilligungsverfahren jedenfalls nicht vorgesehen. Daher kann der Revisionswerberin kein rechtlich geschütztes Interesse dahingehend zukommen, dass ihr (geplantes) Projekt den Bedarf besser abdecken würde als ein konkurrierendes Projekt. Aus diesem Grund ist aus dem Vorbringen, es sei aufgrund des Ziels der Bedarfsprüfung notwendig, der Revisionswerberin Parteistellung einzuräumen, damit objektiv untersucht werden könne, welches das geeignetste Projekt sei, nichts zu gewinnen.

Ein "Wettbewerbsverfahren" um die Bedarfsdeckung ist im Zusammenhang mit sonstigen bettenführenden Krankenanstalten im Errichtungsbewilligungsverfahren jedenfalls nicht vorgesehen. Für diese Auslegung spricht auch der Wortlaut des § 5 Abs. 2 OÖ KAG 1997, nach dem der Bedarf am "bestehenden Versorgungsangebot öffentlicher, privater gemeinnütziger und sonstiger bettenführender Krankenanstalten mit Kassenverträgen" zu prüfen ist. Das bloß geplante Versorgungsangebot an solchen Krankenanstalten wurde hierbei vom Gesetzgeber nicht angeführt. In den Materialien heißt es zu § 5 Abs. 2 leg. cit., dass eine ausdrückliche Regelung der Ziele für die Bedarfsprüfung nötig gewesen sei. Diese seien die Aufrechterhaltung einer qualitativ hochwertigen, ausgewogenen und allgemein zugänglichen Gesundheitsversorgung und die Wahrung des finanziellen Gleichgewichts des Systems der sozialen Sicherheit (vgl. den Bericht des Sozialausschusses betreffend das Landesgesetz, mit dem das OÖ KAG 1997 geändert wird, Blg. 406/2011 zu den Wortprotokollen des Oö. Landtags 27. GP, 5). Nicht genannt wird in diesen Zielen der Schutz etwaiger Mitbewerber. Auch § 5 Abs. 5 leg. cit., der die Bedarfsprüfung für sonstige bettenführende Krankenanstalten regelt, nimmt in seiner Z 3 nur auf die Auslastung bestehender stationärer Einrichtungen Bezug, erwähnt jedoch die sich in Planung bzw. in einem Bewilligungsverfahren befindlichen Projekte nicht. In den Materialien zu dieser Bestimmung heißt es, dass es erforderlich sei, im Rahmen der Neuregelung der Bedarfsprüfung bereits im Gesetz die Kriterien festzulegen, die bei der Bedarfsprüfung zu berücksichtigen seien. Auch hier ist der Schutz von auf den Markt tretenden Einrichtungen bzw. der Konkurrenzschutz nicht genannt.Ein "Wettbewerbsverfahren" um die Bedarfsdeckung ist im Zusammenhang mit sonstigen bettenführenden Krankenanstalten im Errichtungsbewilligungsverfahren jedenfalls nicht vorgesehen. Für diese Auslegung spricht auch der Wortlaut des Paragraph 5, Absatz 2, OÖ KAG 1997, nach dem der Bedarf am "bestehenden Versorgungsangebot öffentlicher, privater gemeinnütziger und sonstiger bettenführender Krankenanstalten mit Kassenverträgen" zu prüfen ist. Das bloß geplante Versorgungsangebot an solchen Krankenanstalten wurde hierbei vom Gesetzgeber nicht angeführt. In den Materialien heißt es zu Paragraph 5, Absatz 2, leg. cit., dass eine ausdrückliche Regelung der Ziele für die Bedarfsprüfung nötig gewesen sei. Diese seien die Aufrechterhaltung einer qualitativ hochwertigen, ausgewogenen und allgemein zugänglichen Gesundheitsversorgung und die Wahrung des finanziellen Gleichgewichts des Systems der sozialen Sicherheit vergleiche den Bericht des Sozialausschusses betreffend das Landesgesetz, mit dem das OÖ KAG 1997 geändert wird, Blg. 406 aus 2011, zu den Wortprotokollen des Oö. Landtags 27. GP, 5). Nicht genannt wird in diesen Zielen der Schutz etwaiger Mitbewerber. Auch Paragraph 5, Absatz 5, leg. cit., der die Bedarfsprüfung für sonstige bettenführende Krankenanstalten regelt, nimmt in seiner Ziffer 3, nur auf die Auslastung bestehender stationärer Einrichtungen Bezug, erwähnt jedoch die sich in Planung bzw. in einem Bewilligungsverfahren befindlichen Projekte nicht. In den Materialien zu dieser Bestimmung heißt es, dass es erforderlich sei, im Rahmen der Neuregelung der Bedarfsprüfung bereits im Gesetz die Kriterien festzulegen, die bei der Bedarfsprüfung zu berücksichtigen seien. Auch hier ist der Schutz von auf den Markt tretenden Einrichtungen bzw. der Konkurrenzschutz nicht genannt.

Da zwei parallel gestellte Vorabfeststellungsanträge gemäß § 10a Slbg KAG 2000 einander im Hinblick auf die Bedarfslage nicht ausschließen, ist die vorliegende Konstellation nicht mit den Fällen nach dem Apothekengesetz vergleichbar, in denen der VwGH ausgesprochen hat, dass zwischen mehreren Bewerbern eine Verfahrensgemeinschaft besteht (Hinweis E vom 21. Mai 2012, 2009/10/0078 mwN).Da zwei parallel gestellte Vorabfeststellungsanträge gemäß Paragraph 10 a, Slbg KAG 2000 einander im Hinblick auf die Bedarfslage nicht ausschließen, ist die vorliegende Konstellation nicht mit den Fällen nach dem Apothekengesetz vergleichbar, in denen der VwGH ausgesprochen hat, dass zwischen mehreren Bewerbern eine Verfahrensgemeinschaft besteht (Hinweis E vom 21. Mai 2012, 2009/10/0078 mwN).

Weder die befristete noch die unbefristete Feststellung eines Bedarfs an einer Krankenanstalt bewirkt per se ein "bestehendes

Versorgungsangebot ... bettenführender Krankenanstalten mit

Kassenverträgen". Bereits "bestehend" kann das Versorgungsangebot nämlich nur sein, wenn es von Patientinnen und Patienten auch tatsächlich in Anspruch genommen werden kann. Nichts anderes gilt für eine bereits erteilte Errichtungsbewilligung. Auch diese bewirkt nicht per se ein "bestehendes Versorgungsangebot ... bettenführender Krankenanstalten mit Kassenverträgen", verpflichtet sie doch den Bewilligungsinhaber nicht einmal, die geplante Anstalt tatsächlich zu errichten. Letzteres ergibt sich auch aus § 5 Abs. 7 KAG OÖ 1997, der normiert, dass die Landesregierung die Errichtungsbewilligung unter bestimmten Umständen zurücknehmen kann, wenn nicht binnen drei Jahren ab Erteilung der Bewilligung mit der Errichtung der bettenführenden Krankenanstalt begonnen wird.Kassenverträgen". Bereits "bestehend" kann das Versorgungsangebot nämlich nur sein, wenn es von Patientinnen und Patienten auch tatsächlich in Anspruch genommen werden kann. Nichts anderes gilt für eine bereits erteilte Errichtungsbewilligung. Auch diese bewirkt nicht per se ein "bestehendes Versorgungsangebot ... bettenführender Krankenanstalten mit Kassenverträgen", verpflichtet sie doch den Bewilligungsinhaber nicht einmal, die geplante Anstalt tatsächlich zu errichten. Letzteres ergibt sich auch aus Paragraph 5, Absatz 7, KAG OÖ 1997, der normiert, dass die Landesregierung die Errichtungsbewilligung unter bestimmten Umständen zurücknehmen kann, wenn nicht binnen drei Jahren ab Erteilung der Bewilligung mit der Errichtung der bettenführenden Krankenanstalt begonnen wird.