Verwaltungsgerichtshof (VwGH)

Mit dem Besoldungsreformgesetz 1994 wurde das Funktionszulagenschema eingeführt. Ungeachtet dessen, dass die Bewertung vom Gesetzgeber (damals) dem Bundesminister für Finanzen übertragen wurde und hiezu die Zustimmung der Bundesregierung vorgesehen war, besteht für den Beamten, der in das neue Besoldungsschema optiert hat, die Möglichkeit im Wege eines Feststellungsbescheides die Gesetzmäßigkeit der Einstufung unter der nachprüfenden Kontrolle der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts einer rechtlichen Klärung zuzuführen (vgl diesbezüglich die Ausführungen im Verfassungsausschuss, 1707 der BlgNR, XVIII.GP, und die Entscheidungen E 27.3.1996, 96/12/0041, VwSlg 14434 A/1996, und E 24.9.1997, 96/12/0338), wobei aber die Verpflichtung zum bescheidmäßigen Abspruch (- trotz der vom Gesetzgeber getroffenen Konstruktion der Bewertung durch den Bundesminister für Finanzen und die Bundesregierung -) die jeweilige oberste Dienstbehörde (vgl § 1 Abs 1 Z 23 DVV) trifft (Hinweis E 14.5.1998, 96/12/0306, VwSlg 14895 A/1998, und E 24.6.1998, 97/12/0421).Mit dem Besoldungsreformgesetz 1994 wurde das Funktionszulagenschema eingeführt. Ungeachtet dessen, dass die Bewertung vom Gesetzgeber (damals) dem Bundesminister für Finanzen übertragen wurde und hiezu die Zustimmung der Bundesregierung vorgesehen war, besteht für den Beamten, der in das neue Besoldungsschema optiert hat, die Möglichkeit im Wege eines Feststellungsbescheides die Gesetzmäßigkeit der Einstufung unter der nachprüfenden Kontrolle der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts einer rechtlichen Klärung zuzuführen vergleiche diesbezüglich die Ausführungen im Verfassungsausschuss, 1707 der BlgNR, römisch achtzehn.GP, und die Entscheidungen E 27.3.1996, 96/12/0041, VwSlg 14434 A/1996, und E 24.9.1997, 96/12/0338), wobei aber die Verpflichtung zum bescheidmäßigen Abspruch (- trotz der vom Gesetzgeber getroffenen Konstruktion der Bewertung durch den Bundesminister für Finanzen und die Bundesregierung -) die jeweilige oberste Dienstbehörde vergleiche Paragraph eins, Absatz eins, Ziffer 23, DVV) trifft (Hinweis E 14.5.1998, 96/12/0306, VwSlg 14895 A/1998, und E 24.6.1998, 97/12/0421).

Um dem Auftrag des Gesetzgebers in einem den rechtsstaatlichen Erfordernissen Rechnung tragenden Verfahren zu entsprechen, setzt der für die Einstufung eines konkreten Arbeitsplatzes notwendige Vergleich dieses Arbeitsplatzes mit den in Frage kommenden Richtverwendungen voraus, dass die Dienstbehörde das Wesen der Richtverwendung bezogen auf die gesetzlichen Kriterien herausarbeitet. Fallen unter die Bezeichnung der Richtverwendung mehrere konkrete Arbeitsplätze, die in der Aufgabenstellung nicht völlig ident sind bzw waren (maßgebend ist die Aufgabenstellung am 1. Jänner 1994), dann müssen alle Arbeitsplatzbeschreibungen, die Geschäftseinteilung, die Geschäftsordnung und ähnliche Entscheidungshilfen (vgl die Erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage zu § 137 Abs 3 BDG 1979 - 1577 der BlgNR, XVIII.GP) zur Ermittlung des im Sinne der Kriterien maßgebenden Wesens der Richtverwendung herangezogen werden. Die Ermittlung des wesentlichen Inhaltes der gesetzlichen Einstufungsvorgabe (Richtverwendung) ist als Rechtsfrage mit Sachverhaltselementen zu werten. Der mit den Verfahrensergebnissen zu konfrontierende betroffene Beamte wird in der Regel kaum entsprechende Kenntnis vom Inhalt der Richtverwendung/Arbeitsplätze haben. Der Verpflichtung der Dienstbehörde aus § 8 Abs 1 DVG 1984 (wonach die Behörde im Dienstrechtsverfahren die zum Vorteil und Nachteil der Partei dienenden Umstände mit gleicher Sorgfalt zu berücksichtigen hat) kommt daher in diesem Zusammenhang besondere Bedeutung zu. Erst wenn dem Beamten die an Hand der vorher genannten Entscheidungshilfen nach den verschiedenen im Gesetz genannten Kriterien hinsichtlich der in Frage kommenden Richtverwendungen vorgenommenen Bewertungen und die daraus folgende Errechnung der Stellenwerte zur Kenntnis gebracht worden ist, besteht für den betroffenen Beamten überhaupt die Möglichkeit einer Nachvollziehbarkeit (Hinweis E 25.3.1998, 98/12/0007).Um dem Auftrag des Gesetzgebers in einem den rechtsstaatlichen Erfordernissen Rechnung tragenden Verfahren zu entsprechen, setzt der für die Einstufung eines konkreten Arbeitsplatzes notwendige Vergleich dieses Arbeitsplatzes mit den in Frage kommenden Richtverwendungen voraus, dass die Dienstbehörde das Wesen der Richtverwendung bezogen auf die gesetzlichen Kriterien herausarbeitet. Fallen unter die Bezeichnung der Richtverwendung mehrere konkrete Arbeitsplätze, die in der Aufgabenstellung nicht völlig ident sind bzw waren (maßgebend ist die Aufgabenstellung am 1. Jänner 1994), dann müssen alle Arbeitsplatzbeschreibungen, die Geschäftseinteilung, die Geschäftsordnung und ähnliche Entscheidungshilfen vergleiche die Erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage zu Paragraph 137, Absatz 3, BDG 1979 - 1577 der BlgNR, römisch achtzehn.Gesetzgebungsperiode zur Ermittlung des im Sinne der Kriterien maßgebenden Wesens der Richtverwendung herangezogen werden. Die Ermittlung des wesentlichen Inhaltes der gesetzlichen Einstufungsvorgabe (Richtverwendung) ist als Rechtsfrage mit Sachverhaltselementen zu werten. Der mit den Verfahrensergebnissen zu konfrontierende betroffene Beamte wird in der Regel kaum entsprechende Kenntnis vom Inhalt der Richtverwendung/Arbeitsplätze haben. Der Verpflichtung der Dienstbehörde aus Paragraph 8, Absatz eins, DVG 1984 (wonach die Behörde im Dienstrechtsverfahren die zum Vorteil und Nachteil der Partei dienenden Umstände mit gleicher Sorgfalt zu berücksichtigen hat) kommt daher in diesem Zusammenhang besondere Bedeutung zu. Erst wenn dem Beamten die an Hand der vorher genannten Entscheidungshilfen nach den verschiedenen im Gesetz genannten Kriterien hinsichtlich der in Frage kommenden Richtverwendungen vorgenommenen Bewertungen und die daraus folgende Errechnung der Stellenwerte zur Kenntnis gebracht worden ist, besteht für den betroffenen Beamten überhaupt die Möglichkeit einer Nachvollziehbarkeit (Hinweis E 25.3.1998, 98/12/0007).

Ist das Wesen der Richtverwendung im Sinne der gesetzlichen Kriterien herausgearbeitet und sind die Teilverwendungen nach den gesetzlichen Kriterien bewertet worden, so ist bei dem zu bewertenden Arbeitsplatz in gleicher Weise vorzugehen. Aus den verschiedenartigen Aufgaben und Tätigkeiten sind nach den Anforderungen möglichst gleichartige und gleichwertige Gruppen zu bilden und diese mit den jeweils möglichst entsprechenden Gruppen der ebenso analysierten und bewerteten Richtverwendung(en) in Beziehung zu setzen. Hiebei kommen grundsätzlich alle genannten Richtverwendungen in Frage (siehe die Erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage des Besoldungsreformgesetzes 1994, 1577 der BlgNR, XVIII.GP); die Feststellung der Rechtmäßigkeit der Einstufung entsprechend dem diesbezüglich eindeutigen Gesetzesauftrag hat nämlich im gesamten System nach den Kriterien Wissen, Verantwortung und Denkleistung nachvollziehbar zu erfolgen (Hinweis E 14.5.1998, 96/12/0306, VwSlg 14895 A/1998).Ist das Wesen der Richtverwendung im Sinne der gesetzlichen Kriterien herausgearbeitet und sind die Teilverwendungen nach den gesetzlichen Kriterien bewertet worden, so ist bei dem zu bewertenden Arbeitsplatz in gleicher Weise vorzugehen. Aus den verschiedenartigen Aufgaben und Tätigkeiten sind nach den Anforderungen möglichst gleichartige und gleichwertige Gruppen zu bilden und diese mit den jeweils möglichst entsprechenden Gruppen der ebenso analysierten und bewerteten Richtverwendung(en) in Beziehung zu setzen. Hiebei kommen grundsätzlich alle genannten Richtverwendungen in Frage (siehe die Erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage des Besoldungsreformgesetzes 1994, 1577 der BlgNR, römisch achtzehn.GP); die Feststellung der Rechtmäßigkeit der Einstufung entsprechend dem diesbezüglich eindeutigen Gesetzesauftrag hat nämlich im gesamten System nach den Kriterien Wissen, Verantwortung und Denkleistung nachvollziehbar zu erfolgen (Hinweis E 14.5.1998, 96/12/0306, VwSlg 14895 A/1998).

Wenn im Beschwerdefall der Arbeitsplatz des Beamten tatsächlich auf Grund der Anforderungen einer höheren Verwendungsgruppe zuzuordnen wäre, ist davon auszugehen, dass der Beamte auf Grund der seinerzeitigen Ernennung entsprechend seiner Ausbildung von vornherein nach § 254 Abs 10 BDG 1979 in den Allgemeinen Verwaltungsdienst nur im Rahmen der Verwendungsgruppe A3 übergeleitet werden konnte. Nach § 254 Abs 14 BDG 1979 wäre aber diesfalls bei einer Zuordnung des Arbeitsplatzes zur Verwendungsgruppe A2, Funktionsgruppe 3 bis 8, die Überleitung als Beamter der Verwendungsgruppe A3 in die Funktionsgruppe 8 geboten gewesen. Die im Funktionszulagenschema maßgebende Frage der Wertigkeit des vom Beamten innegehabten Arbeitsplatzes ist demnach auch abstrakt nach den Anforderungen am Arbeitsplatz zu beurteilen; die Person des Arbeitsplatzinhabers und deren Vorbildung und Ausbildung ist bedeutungslos für die Bewertung des Arbeitsplatzes.Wenn im Beschwerdefall der Arbeitsplatz des Beamten tatsächlich auf Grund der Anforderungen einer höheren Verwendungsgruppe zuzuordnen wäre, ist davon auszugehen, dass der Beamte auf Grund der seinerzeitigen Ernennung entsprechend seiner Ausbildung von vornherein nach Paragraph 254, Absatz 10, BDG 1979 in den Allgemeinen Verwaltungsdienst nur im Rahmen der Verwendungsgruppe A3 übergeleitet werden konnte. Nach Paragraph 254, Absatz 14, BDG 1979 wäre aber diesfalls bei einer Zuordnung des Arbeitsplatzes zur Verwendungsgruppe A2, Funktionsgruppe 3 bis 8, die Überleitung als Beamter der Verwendungsgruppe A3 in die Funktionsgruppe 8 geboten gewesen. Die im Funktionszulagenschema maßgebende Frage der Wertigkeit des vom Beamten innegehabten Arbeitsplatzes ist demnach auch abstrakt nach den Anforderungen am Arbeitsplatz zu beurteilen; die Person des Arbeitsplatzinhabers und deren Vorbildung und Ausbildung ist bedeutungslos für die Bewertung des Arbeitsplatzes.

Auch der Richtverwendungskatalog ist als unter Heranziehung der im § 137 BDG 1979, insbesondere Abs 3, enthaltenen allgemeinen Messgrößen (Wissen, Denkleistung und Verantwortung) erstellt zu sehen, wobei zunächst aber mangels näherer gesetzlicher Determinierung der Inhalt der Richtfunktionen erst in einem Verwaltungsverfahren zu klären ist. Der begrifflichen Bezeichnung des Arbeitsplatzes kommt dabei nicht die entscheidende Bedeutung zu, sondern dem nach den allgemeinen Messkriterien entscheidenden Inhalt.Auch der Richtverwendungskatalog ist als unter Heranziehung der im Paragraph 137, BDG 1979, insbesondere Absatz 3,, enthaltenen allgemeinen Messgrößen (Wissen, Denkleistung und Verantwortung) erstellt zu sehen, wobei zunächst aber mangels näherer gesetzlicher Determinierung der Inhalt der Richtfunktionen erst in einem Verwaltungsverfahren zu klären ist. Der begrifflichen Bezeichnung des Arbeitsplatzes kommt dabei nicht die entscheidende Bedeutung zu, sondern dem nach den allgemeinen Messkriterien entscheidenden Inhalt.

Auf Grund der - im Gegensatz zu vielen anderen Richtverwendungen - hinsichtlich des in Frage stehenden Arbeitsplatzes VORSTEHER BZW LEITER EINER GESCHÄFTSSTELLE BEI EINEM BEZIRKSGERICHT nicht individuell-konkret formulierten Richtverwendung kommt dieser jedenfalls in unterschiedlichem Maße doch eine generell-abstrakte Ausschlusswirkung zu. Der Konditionalsatz der in der Anl 1 zum BDG 1979 angeführten Richtverwendung unter Z 3.3.1. lit f der Verwendungsgruppe A3 (WENN DIESER ARBEITSPLATZ NICHT DER NÄCHSTHÖHEREN VERWENDUNGSGRUPPE ZUGEORDNET WERDEN KANN) bewirkt nämlich, dass der in Frage stehende Arbeitsplatz, wenn er nicht der nächst höheren Verwendungsgruppe (= A2) zugeordnet werden kann, jedenfalls in die Funktionsgruppe 7 der Verwendungsgruppe A3 eingestuft werden muss. Durch die gewählte Formulierung dieser Richtverwendung ist - sofern nicht eine Beurteilung nach § 254 Abs 14 BDG 1979 in Frage kommt - demnach sowohl eine schlechtere Einstufung als auch die Einstufung in die Funktionsgruppe 8 der Verwendungsgruppe A3 ausgeschlossen.Auf Grund der - im Gegensatz zu vielen anderen Richtverwendungen - hinsichtlich des in Frage stehenden Arbeitsplatzes VORSTEHER BZW LEITER EINER GESCHÄFTSSTELLE BEI EINEM BEZIRKSGERICHT nicht individuell-konkret formulierten Richtverwendung kommt dieser jedenfalls in unterschiedlichem Maße doch eine generell-abstrakte Ausschlusswirkung zu. Der Konditionalsatz der in der Anlage eins, zum BDG 1979 angeführten Richtverwendung unter Ziffer 3 Punkt 3 Punkt eins, Litera f, der Verwendungsgruppe A3 (WENN DIESER ARBEITSPLATZ NICHT DER NÄCHSTHÖHEREN VERWENDUNGSGRUPPE ZUGEORDNET WERDEN KANN) bewirkt nämlich, dass der in Frage stehende Arbeitsplatz, wenn er nicht der nächst höheren Verwendungsgruppe (= A2) zugeordnet werden kann, jedenfalls in die Funktionsgruppe 7 der Verwendungsgruppe A3 eingestuft werden muss. Durch die gewählte Formulierung dieser Richtverwendung ist - sofern nicht eine Beurteilung nach Paragraph 254, Absatz 14, BDG 1979 in Frage kommt - demnach sowohl eine schlechtere Einstufung als auch die Einstufung in die Funktionsgruppe 8 der Verwendungsgruppe A3 ausgeschlossen.

Die Leiter von Geschäftsstellen bei Bezirksgerichten mit weniger als 30 nichtrichterlichen Bediensteten können einer niedrigeren Funktionsgruppe der Verwendungsgruppe A2 zugeordnet werden, wenn die sonstigen Bewertungskriterien entsprechend sind. Weiters kann ein allfälliges geringes Manko auch bei diesem quantitativen Kriterium durch höhere Anforderungswerte in einem anderen Messkriterium ausgeglichen werden (ausführliche Begründung im E).

§ 34 GehG sieht einen Anspruch auf Verwendungszulage für den Fall vor, dass ein in einer niedrigeren Verwendungsgruppe eingestufter Beamter auf einem einer höherwertigen Verwendungsgruppe zugeordneten Arbeitsplatz verwendet wird. § 37 GehG sieht einen durch Vertretungsfälle ausgelösten Funktionsabgeltungsanspruch vor, der bereits bei einem Funktionsgruppenunterschied von zwei Funktionsgruppen besteht. Damit erscheint nachgewiesen, dass der Gesetzgeber mit dem Funktionszulagenschema im Interesse einer leistungsgerechten Besoldung, bei der der Begriff der Leistung bezogen auf den Arbeitsplatz zu sehen ist, eine den individuell-konkreten Arbeitsanforderungen an den Arbeitsplatz möglichst genau entsprechende Feingliederung anstrebt. Die Bedeutung dieser Feingliederung kommt auch in § 40 Abs 3 BDG 1979 zum Ausdruck, nach der bereits eine Verwendungsänderung um eine Funktionsgruppe als qualifizierte Verwendungsänderung der Erlassung eines Bescheides bedarf.Paragraph 34, GehG sieht einen Anspruch auf Verwendungszulage für den Fall vor, dass ein in einer niedrigeren Verwendungsgruppe eingestufter Beamter auf einem einer höherwertigen Verwendungsgruppe zugeordneten Arbeitsplatz verwendet wird. Paragraph 37, GehG sieht einen durch Vertretungsfälle ausgelösten Funktionsabgeltungsanspruch vor, der bereits bei einem Funktionsgruppenunterschied von zwei Funktionsgruppen besteht. Damit erscheint nachgewiesen, dass der Gesetzgeber mit dem Funktionszulagenschema im Interesse einer leistungsgerechten Besoldung, bei der der Begriff der Leistung bezogen auf den Arbeitsplatz zu sehen ist, eine den individuell-konkreten Arbeitsanforderungen an den Arbeitsplatz möglichst genau entsprechende Feingliederung anstrebt. Die Bedeutung dieser Feingliederung kommt auch in Paragraph 40, Absatz 3, BDG 1979 zum Ausdruck, nach der bereits eine Verwendungsänderung um eine Funktionsgruppe als qualifizierte Verwendungsänderung der Erlassung eines Bescheides bedarf.

Ausführungen dazu, dass ein Feststellungsbescheid über die Bewertung des Arbeitsplatzes des Beamten bei der besonderen Fallkonstellation sowohl im Hinblick auf § 254 Abs 14 BDG 1979 (der die Überleitung eines Beamten in das Funktionszulagenschema betrifft, der im Zeitpunkt der Überleitung dauernd mit einem Arbeitsplatz einer höheren Verwendungsgruppe betraut ist) als auch für einen allfälligen Anspruch auf Verwendungszulage nach § 34 GehG zulässig ist.Ausführungen dazu, dass ein Feststellungsbescheid über die Bewertung des Arbeitsplatzes des Beamten bei der besonderen Fallkonstellation sowohl im Hinblick auf Paragraph 254, Absatz 14, BDG 1979 (der die Überleitung eines Beamten in das Funktionszulagenschema betrifft, der im Zeitpunkt der Überleitung dauernd mit einem Arbeitsplatz einer höheren Verwendungsgruppe betraut ist) als auch für einen allfälligen Anspruch auf Verwendungszulage nach Paragraph 34, GehG zulässig ist.