Verwaltungsgerichtshof (VwGH)

Mit dem Besoldungsreformgesetz 1994 wurde das Funktionszulagenschema eingeführt. Ungeachtet dessen, dass die Bewertung vom Gesetzgeber (damals) dem Bundesminister für Finanzen übertragen wurde und hiezu die Zustimmung der Bundesregierung vorgesehen war, besteht für den Beamten, der in das neue Besoldungsschema optiert hat, die Möglichkeit im Wege eines Feststellungsbescheides die Gesetzmäßigkeit der Einstufung unter der nachprüfenden Kontrolle der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts einer rechtlichen Klärung zuzuführen (vgl diesbezüglich die Ausführungen im Verfassungsausschuss, 1707 der BlgNR, XVIII.GP, und die Entscheidungen E 27.3.1996, 96/12/0041, VwSlg 14434 A/1996, und E 24.9.1997, 96/12/0338), wobei aber die Verpflichtung zum bescheidmäßigen Abspruch (- trotz der vom Gesetzgeber getroffenen Konstruktion der Bewertung durch den Bundesminister für Finanzen und die Bundesregierung -) die jeweilige oberste Dienstbehörde (vgl § 1 Abs 1 Z 23 DVV) trifft (Hinweis E 14.5.1998, 96/12/0306, VwSlg 14895 A/1998, und E 24.6.1998, 97/12/0421).Mit dem Besoldungsreformgesetz 1994 wurde das Funktionszulagenschema eingeführt. Ungeachtet dessen, dass die Bewertung vom Gesetzgeber (damals) dem Bundesminister für Finanzen übertragen wurde und hiezu die Zustimmung der Bundesregierung vorgesehen war, besteht für den Beamten, der in das neue Besoldungsschema optiert hat, die Möglichkeit im Wege eines Feststellungsbescheides die Gesetzmäßigkeit der Einstufung unter der nachprüfenden Kontrolle der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts einer rechtlichen Klärung zuzuführen vergleiche diesbezüglich die Ausführungen im Verfassungsausschuss, 1707 der BlgNR, römisch achtzehn.GP, und die Entscheidungen E 27.3.1996, 96/12/0041, VwSlg 14434 A/1996, und E 24.9.1997, 96/12/0338), wobei aber die Verpflichtung zum bescheidmäßigen Abspruch (- trotz der vom Gesetzgeber getroffenen Konstruktion der Bewertung durch den Bundesminister für Finanzen und die Bundesregierung -) die jeweilige oberste Dienstbehörde vergleiche Paragraph eins, Absatz eins, Ziffer 23, DVV) trifft (Hinweis E 14.5.1998, 96/12/0306, VwSlg 14895 A/1998, und E 24.6.1998, 97/12/0421).

Um dem Auftrag des Gesetzgebers in einem den rechtsstaatlichen Erfordernissen Rechnung tragenden Verfahren zu entsprechen, setzt der für die Einstufung eines konkreten Arbeitsplatzes notwendige Vergleich dieses Arbeitsplatzes mit den in Frage kommenden Richtverwendungen voraus, dass die Dienstbehörde das Wesen der Richtverwendung bezogen auf die gesetzlichen Kriterien herausarbeitet. Fallen unter die Bezeichnung der Richtverwendung mehrere konkrete Arbeitsplätze, die in der Aufgabenstellung nicht völlig ident sind bzw waren (maßgebend ist die Aufgabenstellung am 1. Jänner 1994), dann müssen alle Arbeitsplatzbeschreibungen, die Geschäftseinteilung, die Geschäftsordnung und ähnliche Entscheidungshilfen (vgl die Erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage zu § 137 Abs 3 BDG 1979 - 1577 der BlgNR, XVIII.GP) zur Ermittlung des im Sinne der Kriterien maßgebenden Wesens der Richtverwendung herangezogen werden. Die Ermittlung des wesentlichen Inhaltes der gesetzlichen Einstufungsvorgabe (Richtverwendung) ist als Rechtsfrage mit Sachverhaltselementen zu werten. Der mit den Verfahrensergebnissen zu konfrontierende betroffene Beamte wird in der Regel kaum entsprechende Kenntnis vom Inhalt der Richtverwendung/Arbeitsplätze haben. Der Verpflichtung der Dienstbehörde aus § 8 Abs 1 DVG 1984 (wonach die Behörde im Dienstrechtsverfahren die zum Vorteil und Nachteil der Partei dienenden Umstände mit gleicher Sorgfalt zu berücksichtigen hat) kommt daher in diesem Zusammenhang besondere Bedeutung zu. Erst wenn dem Beamten die an Hand der vorher genannten Entscheidungshilfen nach den verschiedenen im Gesetz genannten Kriterien hinsichtlich der in Frage kommenden Richtverwendungen vorgenommenen Bewertungen und die daraus folgende Errechnung der Stellenwerte zur Kenntnis gebracht worden ist, besteht für den betroffenen Beamten überhaupt die Möglichkeit einer Nachvollziehbarkeit (Hinweis E 25.3.1998, 98/12/0007).Um dem Auftrag des Gesetzgebers in einem den rechtsstaatlichen Erfordernissen Rechnung tragenden Verfahren zu entsprechen, setzt der für die Einstufung eines konkreten Arbeitsplatzes notwendige Vergleich dieses Arbeitsplatzes mit den in Frage kommenden Richtverwendungen voraus, dass die Dienstbehörde das Wesen der Richtverwendung bezogen auf die gesetzlichen Kriterien herausarbeitet. Fallen unter die Bezeichnung der Richtverwendung mehrere konkrete Arbeitsplätze, die in der Aufgabenstellung nicht völlig ident sind bzw waren (maßgebend ist die Aufgabenstellung am 1. Jänner 1994), dann müssen alle Arbeitsplatzbeschreibungen, die Geschäftseinteilung, die Geschäftsordnung und ähnliche Entscheidungshilfen vergleiche die Erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage zu Paragraph 137, Absatz 3, BDG 1979 - 1577 der BlgNR, römisch achtzehn.Gesetzgebungsperiode zur Ermittlung des im Sinne der Kriterien maßgebenden Wesens der Richtverwendung herangezogen werden. Die Ermittlung des wesentlichen Inhaltes der gesetzlichen Einstufungsvorgabe (Richtverwendung) ist als Rechtsfrage mit Sachverhaltselementen zu werten. Der mit den Verfahrensergebnissen zu konfrontierende betroffene Beamte wird in der Regel kaum entsprechende Kenntnis vom Inhalt der Richtverwendung/Arbeitsplätze haben. Der Verpflichtung der Dienstbehörde aus Paragraph 8, Absatz eins, DVG 1984 (wonach die Behörde im Dienstrechtsverfahren die zum Vorteil und Nachteil der Partei dienenden Umstände mit gleicher Sorgfalt zu berücksichtigen hat) kommt daher in diesem Zusammenhang besondere Bedeutung zu. Erst wenn dem Beamten die an Hand der vorher genannten Entscheidungshilfen nach den verschiedenen im Gesetz genannten Kriterien hinsichtlich der in Frage kommenden Richtverwendungen vorgenommenen Bewertungen und die daraus folgende Errechnung der Stellenwerte zur Kenntnis gebracht worden ist, besteht für den betroffenen Beamten überhaupt die Möglichkeit einer Nachvollziehbarkeit (Hinweis E 25.3.1998, 98/12/0007).

Ist das Wesen der Richtverwendung im Sinne der gesetzlichen Kriterien herausgearbeitet und sind die Teilverwendungen nach den gesetzlichen Kriterien bewertet worden, so ist bei dem zu bewertenden Arbeitsplatz in gleicher Weise vorzugehen. Aus den verschiedenartigen Aufgaben und Tätigkeiten sind nach den Anforderungen möglichst gleichartige und gleichwertige Gruppen zu bilden und diese mit den jeweils möglichst entsprechenden Gruppen der ebenso analysierten und bewerteten Richtverwendung(en) in Beziehung zu setzen. Hiebei kommen grundsätzlich alle genannten Richtverwendungen in Frage (siehe die Erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage des Besoldungsreformgesetzes 1994, 1577 der BlgNR, XVIII.GP); die Feststellung der Rechtmäßigkeit der Einstufung entsprechend dem diesbezüglich eindeutigen Gesetzesauftrag hat nämlich im gesamten System nach den Kriterien Wissen, Verantwortung und Denkleistung nachvollziehbar zu erfolgen (Hinweis E 14.5.1998, 96/12/0306, VwSlg 14895 A/1998).Ist das Wesen der Richtverwendung im Sinne der gesetzlichen Kriterien herausgearbeitet und sind die Teilverwendungen nach den gesetzlichen Kriterien bewertet worden, so ist bei dem zu bewertenden Arbeitsplatz in gleicher Weise vorzugehen. Aus den verschiedenartigen Aufgaben und Tätigkeiten sind nach den Anforderungen möglichst gleichartige und gleichwertige Gruppen zu bilden und diese mit den jeweils möglichst entsprechenden Gruppen der ebenso analysierten und bewerteten Richtverwendung(en) in Beziehung zu setzen. Hiebei kommen grundsätzlich alle genannten Richtverwendungen in Frage (siehe die Erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage des Besoldungsreformgesetzes 1994, 1577 der BlgNR, römisch achtzehn.GP); die Feststellung der Rechtmäßigkeit der Einstufung entsprechend dem diesbezüglich eindeutigen Gesetzesauftrag hat nämlich im gesamten System nach den Kriterien Wissen, Verantwortung und Denkleistung nachvollziehbar zu erfolgen (Hinweis E 14.5.1998, 96/12/0306, VwSlg 14895 A/1998).

Abgesehen von den im Rahmen des Richtverwendungskataloges (Anlage 1 zum BDG 1979) individuell - konkret als Richtverwendung erfassten SPITZEN-ARBEITSPLÄTZEN erfolgte die Bestimmung des Inhaltes des für eine bestimmte Funktionsgruppe entscheidenden Maßes an Wissen, Denkleistung und Verantwortung unterschiedlich. Zum Teil werden einzelne konkrete Arbeitsplätze genannt, die damit

selbst - zumindest was die Sachlage am 1.1.1994 betrifft - einer bestimmten Funktionsgruppe zugeordnet sind; gleichzeitig dient ein solcher Arbeitsplatz - aber erst auf Grundlage seines in einem ordnungsgemäßen Verwaltungsverfahren nach dem erforderlichen Wissen, der Denkleistung und Verantwortung zu bestimmenden Funktionswertes - als normativer Maßstab für die Zuordnung der inhaltlich unterschiedlichen Arbeitsplätze der jeweiligen Besoldungsgruppe (hier des Allgemeinen Verwaltungsdienstes) zu einer bestimmten Funktionsgruppe. Verschiedentlich sind die angegebenen Richtverwendungen nicht individuell-konkret bestimmt, sondern umfassen eine ganze Gruppe von Arbeitsplätzen; bei solchen allgemein umschriebenen Verwendungen, deren genereller Funktionswert ebenfalls wie vorher dargelegt zu ermitteln ist, folgt die Abgrenzung in einer Reihe von Fällen über die Zahl der unterstellten bzw zugeteilten Bediensteten.

Ausgehend von der allgemeinen Regel für Richtverwendungen ist der Gesamtwert der darunter fallenden Arbeitsplätze am 1.1.1994 hinsichtlich des erforderlichen Wissens, der erforderlichen Denkleistung und der Verantwortung die entscheidende Messgröße. Da der Gesetzgeber keine festen Werte hinsichtlich der einzelnen der genannten Kriterien festgelegt hat, ist es rechtlich möglich, ein allfälliges Manko bei einen Kriterium durch höhere Anforderungswerte in einem anderen Anforderungskriterium auszugleichen, wenn damit der gesamte Funktionswert der Richtverwendung erreicht wird.

Dem Beamten sind fünf Bedienstete des Schulwartehilfsdienstes im Sinne der Richtverwendung Z 4.3. lit c der Anlage 1 zum BDG 1979 (wonach zu den Verwendungen der Funktionsgruppe 1 der leitende Schulwart, dem mindestens drei Bedienstete des Schulwartehilfsdienstes unterstellt sind, zählt) unterstellt. Die Rechtsauffassung, dass - da es sich bei diesen fünf Bediensteten nur um Halbbeschäftigte handle, dem Beamten nur 2,5 Bedienstete unterstellt seien, sodass es für seine Einstufung in die Funktionsgruppe 1 schon an dieser Tatbestandsvoraussetzung mangle - findet so weder im Gesetzeswortlaut noch im Sinnzusammenhang des Funktionszulagenschema eine entsprechende rechtliche Deckung. Wenn der Gesetzgeber bei Leitungsfunktionen (auf untergeordneter Ebene) im Rahmen der Richtverwendungen als (zusätzliche) Messgröße die Zahl der unterstellten Bedienstenten nennt, kann das von vornherein nur als Indikator für die als bestimmend festgesetzten allgemeinen Kriterien nach § 137 Abs 3 BDG 1979 (Wissen, Denkleistung und Verantwortung) verstanden werden. Das bedeutet für den Beschwerdefall, dass - selbst wenn die in der Richtverwendung angegebene Zahl an unterstellten Bediensteten nicht erreicht wird (was aber nicht der Fall ist) - hätte untersucht werden müssen, ob nicht ausgehend vom zu bestimmenden Gesamtwert der Richtverwendung zum Zeitpunkt 1.1.1994 eine allfällige geringe Unterschreitung der angegebenen Zahl von unterstellten Bediensteten bei dem zu beurteilenden Arbeitsplatz zB ihre Ursache nur im stärkeren Einsatz technischer Hilfsmittel hat oder ob eine besondere technische Ausstattung der zu betreuenden Einrichtungen gegeben ist. Solche Umstände könnten ein bezogen auf den Gesamtwert des Arbeitsplatzes zu sehendes Manko in der Zahl der unterstellten Bediensteten jedenfalls ausgleichen. Ähnliche Überlegungen werden aber auch angezeigt sein, wenn der konkrete Reinigungsdienst beispielsweise nur stundenweise mit Fremdpersonal (- diesfalls gibt es keine unterstellten Bediensteten des Schulwartehilfsdienstes -) aber unter der Verantwortung eines bundesbediensteten Schulwartes durchzuführen ist.Dem Beamten sind fünf Bedienstete des Schulwartehilfsdienstes im Sinne der Richtverwendung Ziffer 4 Punkt 3, Litera c, der Anlage 1 zum BDG 1979 (wonach zu den Verwendungen der Funktionsgruppe 1 der leitende Schulwart, dem mindestens drei Bedienstete des Schulwartehilfsdienstes unterstellt sind, zählt) unterstellt. Die Rechtsauffassung, dass - da es sich bei diesen fünf Bediensteten nur um Halbbeschäftigte handle, dem Beamten nur 2,5 Bedienstete unterstellt seien, sodass es für seine Einstufung in die Funktionsgruppe 1 schon an dieser Tatbestandsvoraussetzung mangle - findet so weder im Gesetzeswortlaut noch im Sinnzusammenhang des Funktionszulagenschema eine entsprechende rechtliche Deckung. Wenn der Gesetzgeber bei Leitungsfunktionen (auf untergeordneter Ebene) im Rahmen der Richtverwendungen als (zusätzliche) Messgröße die Zahl der unterstellten Bedienstenten nennt, kann das von vornherein nur als Indikator für die als bestimmend festgesetzten allgemeinen Kriterien nach Paragraph 137, Absatz 3, BDG 1979 (Wissen, Denkleistung und Verantwortung) verstanden werden. Das bedeutet für den Beschwerdefall, dass - selbst wenn die in der Richtverwendung angegebene Zahl an unterstellten Bediensteten nicht erreicht wird (was aber nicht der Fall ist) - hätte untersucht werden müssen, ob nicht ausgehend vom zu bestimmenden Gesamtwert der Richtverwendung zum Zeitpunkt 1.1.1994 eine allfällige geringe Unterschreitung der angegebenen Zahl von unterstellten Bediensteten bei dem zu beurteilenden Arbeitsplatz zB ihre Ursache nur im stärkeren Einsatz technischer Hilfsmittel hat oder ob eine besondere technische Ausstattung der zu betreuenden Einrichtungen gegeben ist. Solche Umstände könnten ein bezogen auf den Gesamtwert des Arbeitsplatzes zu sehendes Manko in der Zahl der unterstellten Bediensteten jedenfalls ausgleichen. Ähnliche Überlegungen werden aber auch angezeigt sein, wenn der konkrete Reinigungsdienst beispielsweise nur stundenweise mit Fremdpersonal (- diesfalls gibt es keine unterstellten Bediensteten des Schulwartehilfsdienstes -) aber unter der Verantwortung eines bundesbediensteten Schulwartes durchzuführen ist.

Im Beschwerdefall spricht schon die Wortinterpretation der Richtverwendung Z 4.3. lit c der Anlage 1 zum BDG 1979 des Schulwartehilfsdienstes (wonach zu den Verwendungen der Funktionsgruppe 1 der leitende Schulwart, dem mindestens drei Bedienstete des Schulwartehilfsdienstes unterstellt sind, zählt) gegen die Auffassung, dass - da es sich bei diesen fünf Bediensteten nur um Halbbeschäftigte handle, dem Beamten nur 2,5 Bedienstete unterstellt seien, sodass es für seine Einstufung in die Funktionsgruppe 1 schon an dieser Tatbestandsvoraussetzung mangle. Wenn der Gesetzgeber bei einer Reihe anderer Richtverwendungen auf den Umstand der Voll- bzw Teilbeschäftigung Bedacht genommen hat, so darf ihm keinesfalls unterstellt werden, er habe in der im Beschwerdefall maßgebenden Frage, nämlich der Angabe der Notwendigkeit der Unterstellung von mindestens drei Bediensteten des Schulwartehilfsdienstes bei der strittigen Richtverwendung Z 4.3. lit c diesen Aspekt übersehen oder gar vergessen. In Bindung an den Wortlaut der gesetzlich geregelten Richtverwendung und um den Gesetzgeber bei anderen Richtverwendungen nicht unzulässigerweise die Regelung von Überflüssigem zu unterstellen, ist im Beschwerdefall daher zunächst die Zahl der unterstellten Bediensteten und nicht deren Beschäftigungsausmaß entscheidend. Bezogen auf die für die Einstufung ausdrücklich als allein maßgeblich erklärten Kriterien nach § 137 Abs 3 BDG 1979 ist eine derartige zahlenmäßig-rechnerische Abgrenzung als wesentlicher Indikator zu sehen; andere Kriterien werden dadurch aber nicht von vornherein ausgeschlossen.Im Beschwerdefall spricht schon die Wortinterpretation der Richtverwendung Ziffer 4 Punkt 3, Litera c, der Anlage 1 zum BDG 1979 des Schulwartehilfsdienstes (wonach zu den Verwendungen der Funktionsgruppe 1 der leitende Schulwart, dem mindestens drei Bedienstete des Schulwartehilfsdienstes unterstellt sind, zählt) gegen die Auffassung, dass - da es sich bei diesen fünf Bediensteten nur um Halbbeschäftigte handle, dem Beamten nur 2,5 Bedienstete unterstellt seien, sodass es für seine Einstufung in die Funktionsgruppe 1 schon an dieser Tatbestandsvoraussetzung mangle. Wenn der Gesetzgeber bei einer Reihe anderer Richtverwendungen auf den Umstand der Voll- bzw Teilbeschäftigung Bedacht genommen hat, so darf ihm keinesfalls unterstellt werden, er habe in der im Beschwerdefall maßgebenden Frage, nämlich der Angabe der Notwendigkeit der Unterstellung von mindestens drei Bediensteten des Schulwartehilfsdienstes bei der strittigen Richtverwendung Ziffer 4 Punkt 3, Litera c, diesen Aspekt übersehen oder gar vergessen. In Bindung an den Wortlaut der gesetzlich geregelten Richtverwendung und um den Gesetzgeber bei anderen Richtverwendungen nicht unzulässigerweise die Regelung von Überflüssigem zu unterstellen, ist im Beschwerdefall daher zunächst die Zahl der unterstellten Bediensteten und nicht deren Beschäftigungsausmaß entscheidend. Bezogen auf die für die Einstufung ausdrücklich als allein maßgeblich erklärten Kriterien nach Paragraph 137, Absatz 3, BDG 1979 ist eine derartige zahlenmäßig-rechnerische Abgrenzung als wesentlicher Indikator zu sehen; andere Kriterien werden dadurch aber nicht von vornherein ausgeschlossen.